برجام بر كدامين فرجام؛بررسي ماهيت حقوقي برجام - حميد ابوطالبي*

در روزهاي اخير نظرات مختلفي در رابطه با ارسال برجام به مجلس محترم شوراي اسلامي از سوي مقامات ومسئولان مختلف مطرح شده است.
تاكيد برلزوم بررسي برجام درمجلس محترم از سوي تعدادي از نمايندگان، در كنار موضع گيري هاي رسانه اي و مطبوعاتي، اتخاذ رويكردي روشن و مرتبط با منافع كشور را در رابطه با اين مساله به يك ضرورت تبديل كرده است.
بر اين مقوله تاكيدات لازم قانوني نيز افزوده شده و صلاحيت مجلس محترم در بررسي برجام، به گونه اي مطرح مي شود كه گويا برجام در ذيل يكي ازعناوين اصل 77 قانون اساسي تعريف شده است.
مطابق اصل مزبور در حوزه بين الملل: عهدنامه ها (treaties)، مقاوله نامه ها (protocols)، قراردادها (contracts) و موافقت نامه ها (agreements) بايد به تصويب (must be approved) مجلس شوراي اسلامي برسد.
در همين زمينه هم گاهي اشاره اي به اصل 125 قانون اساسي رفته و وظيفه رياست محترم جمهوري اين گونه برشمرده شده است كه ايشان يا نماينده قانوني شان مي بايست موارد مذكور در اصل 77 را پس از امضا به تصويب مجلس محترم برساند.
در اين راستا است كه پاسخ به اين سوال كه ماهيت حقوقي برجام چيست؟ اهميتي ويژه يافته و مي بايست روشن شود كه:
- آيا برنامه جامع اقدام مشترك، يك معاهده، موافقنامه، و يا مانند آن است، يا يك تعهد بين المللي؟
- قرائت مشترك طرفين از متن برجام كه ملاك انطباق آن بر هر يك از نام هايي است كه عرف حقوقي ما را به نوع آن متعهد مي كند، چه اراده مي كند؟
- آيا هريك از طرفين مي تواند چيزي را اراده كند كه طرف مقابل آن رويكرد را رد مي كند؟ يعني آن كه كسي بخواهد اين متن را معاهده بنامد و طرف مقابل اين سخن را رد كند؛ و يا آن كه توافقي مبتني بر راي مجلس رقم بزند در حالي كه طرف مقابل آن را مبتني بر تاييد و دستور اجرايي رييس جمهوري مي خواند؟
- و بالاخره اين كه ما با چه مقوله اي روبرو هستيم؟ معاهده (Treaty)؛ مقاوله نامه (Protocol)؛ توافق تصويب شده (Ratified Agreement)؛ توافق امضا شده (Signed Agreement)؛ يادداشت تفاهم (M.O.U)؛ تمايل نامه (L.O.I)؛ و يا مقولات متفاوت و متغير ديگر؟ و نقش مجلس محترم از منظر حقوقي در مقابل اين متن چيست؟
لذا موافقين ومخالفين، در برابر سوالي استوار ايستاده اند، كه اين متن چيست؟ حقوق بين الملل در مورد آن چه مي گويد؟ و طرفين امضا كننده سر بر چه باليني دارند؟ پاسخ به اين سوال از دو طريق ممكن است: يكي رويكرد حقوقي؛ و ديگري رويكرد سياسي؛ كه در اين نوشته، درخصوص رويكرد نخست به بحث مي نشينيم.
حاكميت حقوق بين الملل:
نخستين سوالي كه در اين رابطه ضرورت طرح مي يابد اين موضوع است كه: آيا برجام، يك 'binding agreement' بر مبناي حقوق بين الملل است، يا يك ' non-binding agreement' در چارچوب تعهدات بين المللي و يا آن كه مقوله ديگري است؟
بند 1-الف ماده 2 كنوانسيون 1969 وين در خصوص حقوق معاهدات بيان مي دارد: «معاهده» عبارت است از يك «توافق بين المللي» كه 'بين دولت ها' بصورت 'كتبي' منعقد شده و 'تحت حاكميت حقوق بين الملل' باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از اين كه در سندي واحد يا در دو يا چند سند مرتبط به هم منعكس شده باشد.
براي تحقق شرط سوم از شرايط فوق (تحت حاكيمت حقوق بين الملل بودن)، دولت ها مي بايست اين قصد را داشته باشند كه متن توافق شده بر آن 'legally binding' باشد. به عبارت ديگر، طرفين مي بايست 'intention to be bound' داشته باشند تا دولت ها بر اساس متن امضايي و وفق حقوق بين الملل داراي حقوق و تكاليف تعهدات شوند.
البته لازم به ذكر است كه اگر يك متن مشمول حقوق بين الملل و ذيل آن تلقي شود، نقض آن نيز نقض يك 'International Obligation' خواهد بود كه موجب تحقق مسئوليت بين المللي دولت 'state responsibility' بوده و دولت خاطي موظف به توقفCessation''، عدم تكرار''non-repetition و جبران خسارت''reparationمي باشد.
به علاوه، دولت زيان ديده (دولتي كه نقض تعهد نسبت به او انجام شده) مجاز به اقدام متقابل خواهد بود. از اين رو، دولت ها در تلقي يك متن امضايي به عنوان معاهده/كنوانسيون/توافقنامه بين المللي و... بسيار محتاط اند؛ و دادن حق بررسي اين تعهدات به مجالس كشورها نيز به موجب مسئوليت هاي برآمده از شموليت حقوق و تعهدات بين المللي صورت پذيرفته است.
درمقابل، توافقات'non-binding' ، داراي ضمانت اجرايي حقوقي به معناي تحقق مسئوليت بين المللي دولت ها نخواهند بود؛ اگرچه مي توانند ضمانت اجراهاي سياسي و اخلاقي بسيار قوي داشته باشند، كه امكان تخطي دولت ها و يا انگيزه دولت ها براي تخطي را ازبين ببرند، ولو آن كه متن 'legally binding' نباشد.
به عبارت ديگر، مي بايست بين 'legally binding' بودن و 'enforceable' بودن يك توافق بين دو كشور، تفاوت قائل شد؛ چرا كه يكي، در صورت نقض به معناي نقض حقوق و تعهدات بين المللي و از اسباب تحقق مسئوليت بين المللي دولت ها است، درحالي كه ديگري، با ضمانت اجراهاي تعيين شده مبتني بر تعهدات از سوي طرفين رو به رو خواهد بود.
البته، دقيقا همين جا است كه اختلاف در انطباق و يا تفاسير گوناگون هم مي تواند سرآغاز مشاجره و تنازع شده و مشكلات آغازشود؛ به نحوي كه حتي در تفسير هم نتوان به نتيجه روشني رسيد.
واقعا، اين معضل، ازكجا و برآمده از چيست؟ و چرا طراحي برجام به گونه اي است كه الزام آور حقوقي نبوده و تضميني حقوقي براي نقض نداشته باشد؟ چرا صرفا به اين اكتفا شده است كه تنها تضمين موجود و ممكن، بازگشت طرفين به لحظاتي پيش از امضاي آن در وين باشد؟ آيا شرايط بين المللي اجازه تحريم دوباره را مي دهند يا ديوار تحريم واقعا فرو ريخته است؟
چرا رييس جمهور آمريكا، رد شدن برجام در كنگره را به معناي انزواي كامل آمريكا و سرانجام جنگ مي داند؟ مگر آمريكا معاهده اي امضا كرده و يا آن كه كسي معاهده اي را نقض كرده است؟ واقعا برجام چرا اين قدر پيچيده است؟
الف) آمريكا:
رويكرد ايالات متحده آمريكا نسبت به متن برجام ازهمين منظر قابل درك است. وزيرخارجه آن كشور در جلسه سنا گفت:
We've been clear from the beginning. We're not negotiating a 'legally binding plan.' We're negotiating a plan that will have in it a capacity for enforcement.
اين امر بدان معني خواهد بود كه آمريكا تحت حاكميت حقوق بين الملل، الزامي نسبت به اجراي برجام ندارد؛ و اجرا يا عدم اجراي آن در اختيار رييس جمهور آمريكا است كه منجر به تحقق مسئوليت بين المللي دولت آمريكا نخواهد شد.
اگرچه اين امر به معناي آن نيست كه دولت آمريكا مي تواند مفاد برجام را به راحتي نقض كند؛ چرا كه بسياري ازمتون 'non-binding ' ضمانت اجراهاي سياسي بس قوي تري ازضمانت اجراهاي حقوقي دارند.
به ويژه برجام؛ كه قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل (2231) را هم در حمايت از خود به دست آورده و وفق ماده 25 منشور براي همه دولت ها لازم الاتباع است؛ اگرچه اين حمايت، ماهيت برجام را به هيچ روي تغيير نخواهد داد اما دولت ها، همواره در تلقي يك تفاهم به عنوان يك تعهد حقوقي محتاط اند؛ اگرچه جهموري خواهان آمريكا، براي داخل كردن كنگره در بررسي برجام اصرار كرده و تلاش دارند اثبات كنند كه متن حاضر يك معاهده است.
به عنوان مثال سناتوري بگويد:
“This is clearly a treaty, they can call it a banana, but it's a treaty.'
و يا سناتور ديگري اظهار دارد:
'Let there be no mistake, this is a treaty that is being negotiated. It's a treaty and should be treated as such.'
اگرچه اين اظهارنظرها به نفع طرف مقابل از منظر بهره برداري حقوقي است اما با تمام اين تفاوت ديدگاه ها، به نظر مي رسد تفاهم نهايي كنگره و دولت برتلقي نكردن برجام به عنوان يك معاهده و عدم تصويب آن به عنوان يك معاهده يا... در سنا، برحفظ منافع ايالات متحده در عدم ايجاد اختلاف كلان داخلي مبتني بوده است تا درصورت عدم توافق بر برجام، اين اتفاق به معناي نقض يك تعهد بين المللي بويژه نقض قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل توسط آنان تلقي نشود ولو آن كه نقض برجام نيز نتايج سياسي و ضمانت اجراهاي سنگيني داشته باشد.
اما گذشته از اين نزاع دروني آمريكا، واقعا برجام از منظر حقوق داخلي آمريكا چيست؟ به نظر من و بر اساس حقوق آمريكا، اين صرفا وظيفه دولت است كه مذاكرات را به گونه اي آغازكرده، انجام داده، و هدايت نمايد كه به معاهده منجرشده؛ و آن كشور را رسما به امري تحت حقوق بين الملل مجبور و متعهد سازد.
در حالي كه اين جا و بر اساس نظر رسمي وزير خارجه آمريكا اين گونه نيست. زيرا برجام هيچ اجبار روشني را تحت حاكميت حقوق بين الملل بر آن كشور اعمال نمي كند؛ همان گونه كه بر ايران اعمال نمي كند؛ و صرفا در صورت نقض، طرفين به لحظه پيش از توافق در وين بازخواهند گشت. علاوه بر اين، و در مخاصمات دروني آمريكا، كه دموكرات ها نمي خواهند اين متن معاهده باشد و جمهوري خواهان مي كوشند تا تصوير يك معاهده از آن ارايه دهند، هم هيچ رويكرد تفسيري دقيقي براين دو نظر حاكم نيست؛ اگر چه مسئوليت اصلي در اين زمينه به عهده دولت است كه آن هم به صراحت با معاهده بودن و يا (legally binding plan) بودن برجام مخالفت كرده است.
همچنين اين در حالي است كه هر كدام از طرفين نيز المان هايي از واقعيت به صورتي احتمالا و تقريبا متوازن را دربر دارند. بنابراين از منظر حقوق آمريكا، برجام يك معاهده نيست؛ يك توافق قابل تصويب نيست؛ و به همين جهت، سرنوشت برجام به نزاع ميان دولت و كنگره و راي سرنوست ساز كشيده شده است.
ب) اروپا:
اما اروپا از اين نزاع ها بري است؛ زيرا دراين زمينه ها رويكردي روشن دارد و اتحاديه اروپا به دور از روند هاي قانوني ملي خود مي تواند در خصوص برخي انواع متون توافق تصميم بگيرد. لذا برجام را اتحاديه اروپا برمبناي همين اختيارات تاييد كرده است؛ آن هم در اجلاس اتحاديه، و نه در پارلمان هاي كشورهاي عضو.
ج‌) ايران:
اما در ايران رويكرد حقوقي به برجام به گونه اي ديگر است؛ زيرا در كشور ما تقريبا سابقه روشن از تداوم حضور و يا تعامل در اين گونه امور، كمتر وجود دارد. به همين جهت در ايران دو رويكرد در خصوص برجام پديد آمده است:
1- رويكرد رسمي حقوقي: دراين رويكرد، معاونت حقوقي رييس جمهوري، اظهارداشته است كه اين متن يك معاهده نمي باشد؛ كه در اين معنا و از اين منظر، نيازمند تصويب مجلس و طي روند قانوني وفق قانون اساسي نيست.
از سوي ديگر؛ برخي نمايندگان محترم مجلس هم بدون آن كه بگويند اين متن چيست، صرفا بر تصويب آن در مجلس پافشاري مي كنند؛ بدون آن كه تبعات آن را احتمالا در نظرگرفته و يا دليل محكمه پسند روشني داشته باشند.
استنادات به اصول 77 و125 و... قانون اساسي هم به هيچ روي در اين جا حاكم نيست و يا حداقل به شدت چالش برانگيزاست.
اگرچه دراين صورت هم روش هايي وجود دارد و تفاسيري هستند كه ملاك قرار مي گيرند؛ اما مكاتب تفسيري توافقات نيز با هم متفاوت بوده و هركدام از منظري به حل اين مشكل مي نگرند.
برخي نمايندگان محترم مكتب تفسير متني كه مبناي تفسير را متن (Text) مي داند ملاك قرار مي دهند و اظهار نظر مي كنند؛ برخي ديگر ممكن است به مكتب تفسير قصدي كه مبناي تفسير را قصد طرفين (Purpose) مي داند استناد كنند؛ و گروهي ممكن است مبناي تفسير را عينيت و قصد (Object & Purpose) بداند؛ و.. كه چنانچه هركدام از اين مكاتب را ملاك تفسير قرار دهيم، به نتيجه اي مي رسيم كه خود سرآغاز معضلي بزرگتر است.
علاوه براين، برخي متخصصين ديگر در اين زمينه هم هريك به نحوي اظهارنظر مي كنند كه تقريبا نكته حقوقي روشني به دست نمي آيد؛ و وزرات خارجه هم، به درستي و مانند آمريكا و ديگران، فقط مي گويد كه برجام چه چيزي نيست؛ و نمي گويد كه موقعيت حقوقي اين متن دقيقا و حداقل از منظر آنان چيست.
اما با همه اين تفاوت ها، اين متن در ايران از موقعيت قانوني - ونه الزاما حقوقي تحت حاكميت حقوق بين الملل - روشني برخوردار شده است. به اين معنا كه قبل از تاييد و امضاي آن در وين، مجلس محترم با تصويب قانوني كه به تاييد شوراي محترم نگهبان رسيده است، خود را ازپرداختن به برجام مبري كرده و با برخي شروط، آن را به شوراي عالي امنيت ملي سپرده است.
اين امري ميمون و در جهت منافع ملي ايران است.
2- رويكرد نقد و تاييد: همانند آمريكا، رويكرد ديگر دركشور، رويكرد نقد و بررسي از يك سو و دفاع و تاييد ازسوي ديگراست.
در اين راستا، بحث به جاي اين كه در زمينه وضعيت حقوقي سير كند به بررسي محتوا اختصاص يافته است. به همين جهت، مباحث مطروحه كاملا سليقه اي و اغلب غيركارشناسي و منطبق بر آمال و آرزو و يا نگره هاي سياسي است و موقعيت حقوقي و نحوه برخورد كشور با آن تقريبا به فراموشي سپرده شده است.
به هر رو، و جداي از اين رويكردها، بايد موضعي روشن در قبال وضعيت حقوقي اين متن در اذهان وجود داشته باشد؛ و جامعه مرتبط با آن نيز از اين امر تبعيت كند.
اگرچه مدتي پيش در نوشته اي گفتم كه بزرگترين ضامن چنين متوني كه هيچ بهره اي از اعتماد نبرده و كلا بربي اعتمادي استوارند، جداي از المان هاي دروني آن كه بسيارهم قوي اند، چيزي نمي تواند باشد مگر توسعه روابط سياسي و تضمين آن با درهم تنيدگي روابط اقتصادي؛ آن هم به نحوي كه براي هريك از طرفين، ارزش عدول و نقض، آن قدرسنگين باشد كه عطاي آن را به لقايش ببخشند.
تااينجا مي خواستم صرفا به بحثي كارشناسانه دامن بزنم و بگويم ملزومات مباحث ما در اين زمينه چيست؟ و البته درفرصتي ديگر، تصويري از رويكرد پيشنهادي براي ايران و صرفا براي بحث در خصوص وضعيت حقوقي برجام و نحوه برخورد با آن را ارايه خواهم كرد تا از ميان اين مباحث جدي، راهكاري مناسب پديد آيد.
بر اين مبنا و از منظرحقوق بين الملل و شرايط و نظرات طرفين، نحوه مذاكرات و چگونگي هدايت آن بايد بپذيريم كه برجام، امري تقريبا نادر است؛ ملاحظات 5+1 و نظرات طرف ايراني در بافت آن تنيده شده است و به همين خاطر؛ نه معاهده است، نه موافقت نامه و نه صرفا متاثر از فرمان اجرايي رييس جمهوري آمريكا به مانند مورد چين، و نه همگون با معاهدات آنها با شوروي سابق؛ كه البته شايد بعدها بتوان براي آن در حقوق بين الملل جايگاهي تعريف كرد.
بنابراين، بايد در نظر داشته باشيم كه اين متن يك بسته (package) است و در خصوص آن نمي توان هيچ ملاحظه اي (reservation) اعمال كرد؛ نه مي توان آن را تغيير داد؛ نه چيزي برآن افزود؛ و نه چيزي از آن كاست.
اين خصوصيت برجام است، برجام را و كشور را متعهد به چيزي نكنيم كه نيست. برجام همين است كه هست. من بر اين باورم كه هوش و درايت ايراني تصميم درستي دراين زمينه خواهد گرفت.

* معاون سياسي دفتر رييس جمهوري

سيام**1429