در ادامه اين گزارش مي خوانيم: آمار اعلام‌شده حاكي از اين است كه هنوز اقدامي براي اجرايي كردن 25 حكم كه از جمله مهمترين و موثرترين احكام براي برقراري شفافيت و تسهيل فعاليت‌هاي اقتصادي است، صورت نگرفته است. اين نهاد پژوهشي 13 عامل را در عدم اجراي كامل قانون بهبود محيط كسب‌وكار موثر مي‌داند.
** 13 بازدارنده بهبود محيط كار
آخرين ارزيابي‌ها از چگونگي اجراي قانون بهبود محيط كسب و كار بيانگر آن است كه با گذشت 5.5 سال از تصويب اين قانون حدود نيمي از احكام پيش‌بيني شده در قانون بهبود فضاي كسب و كار همچنان اجرايي نشده است.
خلاصه عملكرد اجراي مواد قانون بهبود محيط كسب و كار حكايت از آن دارد كه از مجموع 53 حكم پيش‌بيني شده براي اين قانون، تنها 9 حكم به‌صورت كامل اجرايي شده است و 19 حكم نيز اجراي ناقص داشته‌اند. با توجه به آمار اعلام شده مي‌توان گفت هنوز اقدامي براي اجرايي كردن 25 حكم باقي مانده صورت نگرفته است. عدم اجراي نيمي از احكام در نظر گرفته براي قانون بهبود فضاي كسب و كار در حالي است كه محتواي 25 حكم اجرا نشده قانون مورد بررسي، در بردارنده مهمترين و موثرترين احكام براي برقراري شفافيت اقتصادي، تسهيل فعاليت‌هاي اقتصادي و بهبود محيط كسب و كار كشور است. بازوي پژوهشي مجلس اجراي 53 حكم قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار از سوي دستگاه‌ها و ارگان‌هاي درگير در اجراي اين قانون را بررسي كرده است. قانون بهبود مستمر محيط كسب وكار، 16 بهمن ماه 1390 با وجود مخالفت دولت وقت، به تصويب مجلس رسيد. مهمترين اهداف اين قانون در 53 حكم در قالب 29ماده تدوين شد كه در اين خصوص مي‌توان به «تسهيل كسب وكار به ويژه از طريق تسريع در صدور مجوزها»، «برقراري شفافيت اقتصادي بيشتر به منظور كاهش فساد اقتصادي»، «ايجاد سامانه‌هاي پنجره واحد معاملات بخش عمومي و تجارت فرامرزي» و «رفع موانع توليد و سرمايه گذاري به ويژه براي بنگاه‌هاي خرد و كوچك» اشاره كرد.
** 13 عامل اثرگذار در اجرا
گزارش منتشر شده بيانگر آن است كه 13عامل در عدم اجراي كامل قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار اثرگذار بوده است، عواملي كه بيانگر عملكرد دستگاه‌ها و نهادها در اجراي اين قانون است. يكي از عوامل اصلي اثرگذار در عدم اجراي اين قانون به عدم ثبات قوانين و مقررات در كشور و اصلاحيه و الحاقيه‌هاي مكرر و زودهنگام باز مي‌گردد. بخش خصوصي نيز با وجود مطالبه‌گري در اين حوزه، هنوز موفق به ايجاد نهادها و سازوكارهاي لازم براي ارائه نظرات و پيگيري بازخورد نظرات فعالان اقتصادي در تدوين يا اصلاح قوانين و مقررات نشده است. با وجود تصريح مواد 2 و 3 قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار و علاوه بر آنها، تاكيد مجدد ماده 60 قانون رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور، همچنان از نظرات تشكل‌هاي بخش خصوصي به نحوي كه بايد و نظام مند از نظام مقررات‌گذاري كشور استفاده نمي‌شود.
از سوي ديگر، هرچند ارتقاي رتبه ايران در شاخص سهولت كسب و كار در سال‌هاي اخير به يكي از تكاليف اصلي در كشور بدل شده است، اما با در نظر گرفتن محيط كسب و كار كشور، همچنين نماگرها و مولفه‌هاي متعدد و نقش هر يك از دستگاه‌ها از قواي سه‌گانه، مي‌توان گفت تحقق اين امر بسيار دشوار و نيازمند عزم و تلاشي جدي، نه فقط از سوي قوه مجريه، بلكه از سوي قواي قضائيه و مقننه و ديگر اركان حاكميت است. به‌طوري كه براساس گزارش عملكرد وزارت امور اقتصادي و دارايي، اگرچه ارتقاي رتبه ايران در اين شاخص براساس گزارش‌هاي 2014 تا 2016 صورت گرفته، اما بهبود صورت گرفته نه به واسطه فرآيندها و رويه‌هاي واقعي و دست و پاگير براي كسب و كارها صورت گرفته است، بلكه بيشتر بر مبناي بازنگري و تصحيح داده‌ها توسط بانك جهاني در ارزيابي شاخص مذكور بوده است. علاوه بر اين، رتبه ايران در آخرين گزارش منتشر شده اين شاخص (2018) 4 رتبه نسبت به ارزيابي سال پيش بدتر شده و در ميان 190 كشور مورد ارزيابي، از رتبه 120 به رتبه 124 نزول كرده است.
يكي ديگر از دلايلي كه در اين گزارش از آن به‌عنوان عامل عدم اجراي كامل بهبود محيط كسب و كار نام برده شده است، مي‌توان به ابهام در ماده 70 قانون برنامه پنجم توسعه و اصلاحات بعدي اشاره كرد؛ ماده‌اي كه به موضوع صدور مجوزهاي فعاليت‌هاي اقتصادي به شكل پنجره واحد اختصاص دارد. چالشي كه در اين ماده به آن اشاره شده است به نحو پراكنده و تا حدي مبهم تنظيم شدن اين ماده قانوني باز مي‌گردد، به‌طوري كه ابهام در نهاد مسوول ايجاد و اداره پنجره واحد، اصلي‌ترين ابهام اين ماده محسوب مي‌شود. اين ابهام صلاحيتي براي وزارتخانه‌هاي امور اقتصادي و دارايي و وزارت صنعت، معدن و تجارت يكي از اختلافاتي است كه باعث شده اجراي اين حكم قانوني مهم، تاكنون با اثربخشي لازم صورت نگرفته باشد.
چهارمين عاملي كه در اين گزارش به آن اشاره شده است به ايجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزي همچون ديگر سامانه‌ها از اين جنس باز مي‌گردد. در اين گزارش به اين نكته اشاره شده است كه قانون‌گذار در تصويب قوانين مربوط به اين موضوعات، به مفاد قانوني پيشين در همان موضوع توجه نمي‌كند يا مفاد آنها را ناديده مي‌گيرد كه اين رويه، منجر به از ميان رفتن شفافيت، تمركز و هماهنگي نهادي لازم براي ايجاد و بهره برداري مطلوب فعالان اقتصادي و ديگر شهروندان از اين سامانه و سامانه‌هايي از اين نوع خواهد شد. بررسي‌ها نشانگر آن است كه در موضوع ايجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزي، رويكرد قانون‌گذار به جاي نظارت و پيگيري موثر براي اجراي قانون، تصويب دوباره قانون در همان موضوع و در نتيجه همپوشاني و اخلال در صلاحيت‌هاي دستگاه‌هاي مجري است.
حضور نامنظم اعضا، به ويژه اعضاي دولتي، در «شوراي گفت‌وگوي دولت و بخش خصوصي» يكي ديگر از ايراداتي است كه در اين گزارش به آن اشاره شده است، عاملي كه موجب شده تا از كارآمدي و اثربخشي اين شورا كاسته شود. در اين گزارش به اين نكته اشاره شده كه شوراي گفت‌وگو نهادي است كه در صورت مشاركت و دغدغه اعضا مي‌تواند در حل مشكلات توليد و سرمايه‌گذاري كاملا موثر باشد؛ اما نه تنها در دولت دهم بلكه در دولت‌هاي يازدهم و دوازدهم نيز حضور و مشاركت موثر وزراي عضو در اين شورا جدي گرفته نشده است كه اين امر را مي‌توان يكي از دلايل عدم اجرا يا اجراي ناقص برخي از بندهاي اين قانون دانست.
پيش‌بيني مهلت 30 روزه به بخش خصوصي و تعاوني‌ها براي در دستور كار قرار گرفتن مصوبات شواري گفت‌وگو ششمين موردي است كه در اين گزارش نحوه اجراي آن مورد بحث قرار گرفته است. در اين گزارش به اين نكته اشاره شده كه فعالان بخش خصوصي اگرچه مهلت در نظر گرفته شده را به معني بررسي جدي نظرات و پيشنهادهاي خود در دولت تلقي مي‌كنند، اما اينكه اين فرصت به چه كيفيتي و تا چه حدي هدف بخش خصوصي و تعاوني را برآورده مي‌كند، جاي سوال است. به نظر مي‌رسد اين حكم بدون در نظر گرفتن پيش‌نيازهاي نهادي لازم به تصويب رسيده و بنابراين نمي‌توان به اجرايي شدن آن، حتي در بلندمدت اميدوار بود. از سوي ديگر، اين نكته را نيز بايد مدنظر قرار داد كه مصوبات شوراي گفت‌وگو، همچنين كميته بند «ب» ماده (12) قانون احكام دائمي، از قابليت در دستور كار قرار گرفتن در هيات وزيران برخوردار نيستند. تدوين پيش‌نويس مقرره يا دستور كار هيات وزيران، امر فني و پيچيده‌اي است كه حتي دولت نيز با وجود نهادها و نيروي انساني پرشمار، به كندي و در بسياري موارد، بدون در نظر گرفتن اصول مقررات‌گذاري، درخصوص آن اقدام مي‌كند. به نظر مي‌رسد اين حكم براساس نوعي بيش برآورد از توان و ظرفيت شوراي گفت‌وگو به تصويب رسيده است.
هفتمين عامل اثرگذار در عدم اجرا يا اجراي ناقص قانون بهبود محيط كسب و كار نيز به شوراي گفت‌وگو باز مي‌گردد. به‌طوري كه در اين بند اين نكته مدنظر قرار گرفته است كه اجراي برخي از احكام بندهاي ماده (11) اين قانون نيازمند كار كارشناسي دقيق و قابل اتكا در دبيرخانه شوراي گفت‌وگو است. بر همين مبنا در بند «الف» ماده 11 تصريح شده كه پيشنهاد وضع، اصلاح يا حذف مقررات از سوي شوراي گفت‌وگو، براساس گزارش تهيه شده از سوي دبيرخانه اين شورا صورت مي‌گيرد، با اين همه، گزارش‌هاي مقتضي در اين خصوص از سوي دبيرخانه مذكور ارائه نشده است.
اما براساس ارزيابي‌هاي صورت گرفته عامل هشتم اثرگذار در اجراي قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار نيز به شوراي گفت‌وگو و نحوه اجراي ماده 11 اين قانون باز مي‌گردد. براساس اين گزارش جنس مندرج در بند «د» ماده 11 (تعيين مصاديق امتيازات تخصيص يافته به بخش‌هاي خصوصي و تعاوني توسط شوراي گفت‌وگو) مشابه با حكم مندرج در بند «ج» همين ماده (پيگيري گزارش اتاق‌ها درباره امتيازات رانت‌زا، ضدرقابتي و انحصاري بخش‌هاي دولتي و شبه دولتي در قوانين و مقررات و رويه‌ها) است. اما آنچه بايد در اين خصوص مورد توجه قرار گيرد آن نكته است كه انجام چنين وظايف مهم، حساس و بنيادين، بيش از توان نهادهاي تازه تاسيس و بدون پيوندهاي لازم با نهادهاي حاكميتي به نظر مي‌رسد و انجام چنين تكاليفي، نيازمند تصميمات سياستي در سطوح كلان و همدلي و عزم همه دستگاه‌هاي حاكميتي براي انجام اصلاحات نهادي در جهت از ميان بردن زمينه‌هاي رانت‌زا و مهيا كردن بستر اقتصاد رقابتي است. بر اين اساس است كه عدم اجراي اين حكم و احكامي از اين قبيل، كاملا قابل پيش‌بيني است. بعيد به نظر مي‌رسد انجام چنين امور مهمي، صرفا از طريق وضع قانون و سپردن آنها به شوراهايي همچون شوراي گفت‌وگو، امكان‌پذير باشد.
اما نهمين عامل اثرگذار در اجراي مواد قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار به ماده 16 باز مي‌گردد. در اين ماده مكان‌هايي براي عرضه كالاهاي ايراني، دسترسي توليدكنندگان كوچك و متوسط ايراني به بازار و ايجاد امنيت براي فروشندگان كم سرمايه پيش‌بيني شده است، اما در اين گزارش اين نكته مدنظر قرار گرفته است كه شهرداري‌ها و ساير دستگاه‌هاي اجرايي مرتبط، با كوتاهي در اجراي حكم اين ماده، اين سهولت را از توليدكنندگان ايراني دريغ كرده‌اند. عدم موافقت دولت با تاسيس سازمان نظام مشاوره مديريت دهمين عاملي است كه در اين گزارش از آن ياد شده است. در اين گزارش به اين نكته اشاره شده كه دولت طي فرآيند بي‌سابقه و عجيب، به‌طور رسمي اجراي حكم ماده 17 قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار را متوقف كرده است.
بي‌توجهي و كم‌كاري سازمان برنامه و بودجه كشور در اجراي حكم ماده 19 در راستاي ايجاد پايگاه اطلاع‌رساني جامع معاملات بخش عمومي يكي ديگر از مواردي است كه از آن به‌عنوان عامل اثرگذار است كه اجراي اين قانون را تحت تاثير قرار داده است؛ چرا كه در راستاي ساماندهي معاملات بخش عمومي، احكام قانوني متعدد و داراي همپوشاني به تصويب رسيده است. اين احكام متعدد، در حال حاضر دستگاه‌هاي اجرايي و نظارتي را در اين خصوص دچار ابهام و اختلافاتي كرده و سبب موازي كاري و هدررفت منابع عمومي شده است. شناسايي جامع و تنقيح دقيق مجموعه اين احكام قانوني متعدد و كشف هدف نهايي قانون‌گذار يا حكم نهايي حاصل از اين مجموعه مواد متعدد قانوني، نخستين و مهمترين گام براي رفع اختلافات و استقرار يك نظم قانوني اثربخش و كارآمد براي هزينه‌كرد اين بخش عمده از وجوه عمومي كشور است.
اما دوازدهمين عامل اثرگذار در اجراي اين قانون به برداشتي كه از بند «الف» ماده 79 قانون محاسبات عمومي صورت گرفته باز مي‌گردد، اين ماده اين شبهه را ايجاد كرده است كه اشخاص حقوقي بخش دولتي در معاملات بخش عمومي ارجحيت دارند، اين در حالي است كه براساس ماده 22 قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار جهتي كاملا مخالف با ماده 79 قانون محاسبات عمومي در نظر گرفته شده است. به نظر مي‌رسد تصويب ماده 22 براساس رويكرد جديد سياست‌گذاران نسبت به بخش خصوصي و تبديل بدبيني پيشين به بخش خصوصي به خوش‌بيني امروز و حتي تسهيل مشاركت اين بخش در اقتصاد با توجيهات متعدد، به ويژه كارآيي، صورت گرفته است؛ اما محتواي نظام حقوقي كه براساس سياست‌هاي دولت‌محور در اقتصاد شكل گرفته بود از جمله قانون محاسبات عمومي، بدون تغيير باقي مانده است. اين عدم انسجام و ناسازگاري مواد قانوني در طول سال‌هاي بعد از انقلاب اسلامي، از جمله موانع اجراي احكام قانوني مبتني بر به مشاركت طلبيدن بخش خصوصي و ضرورت فعال شدن بخش خصوصي براي بهبود محيط كسب و كار، محسوب مي‌شود.
يكي از دلايل اجراي ناقص ماده 25 درخصوص پيش‌بيني وجه التزام قطع برق يا گاز يا خدمات مخابرات هنگام قرارداد با واحدهاي توليدي مفاد آيين‌نامه اجرايي آن است كه به نظر بخش خصوصي و تعاوني، مغاير با هدف قانون‌گذار از تصويب اصل ماده است. در واقع قيود در نظر گرفته شده براي اين حمايت در آيين‌نامه اجرايي، به نحوي است كه حمايت مقرر شده در اصل ماده قانوني را بي‌اثر و خنثي مي‌كند. علاوه بر اين، نكته‌اي كه بايد به لحاظ اصول قانون‌گذاري مورد توجه خاص قانون‌گذار قرار گيرد، در نظر داشتن و ارزيابي مقدورات و الزامات هر يك از انواع حمايت‌ها از بخش خصوصي و تعاوني، پيش از تصويب قانون است. در قضيه مورد بحث، قصد قانون‌گذار در حمايت از بخش خصوصي و تعاوني، به دليل آماده نبودن زمينه‌ها و الزامات، همچنين واقعيات اجرايي محقق نشده است.
*منبع: روزنامه دنياي اقتصاد؛ 1396،10،5
**گروه اطلاع رساني**1699**2002**انتشاردهنده: فاطمه قنادقرصي
تاریخ انتشار: ۵ دی ۱۳۹۶ - ۰۹:۳۰
تهران- ايرنا- روزنامه دنياي اقتصاد در گزارشي نوشت: بازوي پژوهشي مجلس چگونگي اجراي قانون بهبود محيط كسب‌وكار در طول 5.5 سال گذشته را بررسي كرد. ارزيابي‌ها نشان مي‌دهد از مجموع 53 حكم پيش‌بيني‌شده براي اين قانون، تنها 9 حكم به‌صورت كامل اجرايي شده و 19 حكم نيز اجراي ناقص داشته‌اند.