بررسی حقوقی لایحه جدید قانون مطبوعات و خبرگزاری‌ها - داریوش جهان بین *

رسانه ها از عوامل اصلی پیشرفت زندگی اجتماعی و ركن چهارم دموكراسی هستند كه ایفاگر وظایفی نظیر آگاهی بخشی، آموزش، هوشیارسازی، گذراندن اوقات فراغت وتفنن ونقش میانجی گرانه بین مردم و دولت و گروه های اجتماعی بوده و به عنوان چشم ناظر مردم عمل می كنند.

** آزادی بیان در رسانه ها؛ شاخصه ای مهم در توسعه یافتگی
جوامعی كه به رسانه‌های خود، مدیران رسانه ها، روزنامه نگاران و شفافیت و آزادی بیان بها می دهند، روز به روز پیشرفت كرده و سیر تكاملی می یابند و در مقابل، جوامعی كه در حوزه رسانه، اندیشه و قلم سخت‌گیری داشته، رشد كافی نداشته اند. شاخص های زیر از مهمترین شاخص های توسعه یافتگی یك جامعه رسانه ای محسوب می شوند:
1-افزایش حق دسترسی آزاد انه همگانی به اطلاعات و افزایش نظارت عمومی و به حداقل رسیدن خود سانسوری، دگرسانسوری ومحدودیت ها
2-تحكیم و تقویت اصل آزادی بیان درقالب تسهیل ، تاسیس وانتشار مطبوعات و رشد كمی وكیفی پایگاه ها و بنگاههای خبری ؛ تنوع سلایق خبری و محدود شدن نظارت های دولتی با افزایش تضمین حمایت از حق بنیادین آزادی بیان
3-كاهش عناوین مجرمانه (جرم زدایی) وغیرجزایی سازی عناوین اتهامی مطبوعاتی و رسانه ای برای جلوگیری از تعطیلی رسانه ها
4-رعایت اصل انصاف ؛ بی طرفی ، برابری ، شفافیت دادرسی و ایجاد سیستم های انضباط آفرین نرم با حضور نهادهای میانجی گر برخاسته ازافكار عمومی و جامعه مدنی نظیر انجمن ها ی صنفی و حرفه‌ای روزنامه‌نگاران ، نظام و سازمانهای صنفی و سندیكاها و تشكیل هیات نظارت و محاكمه با حضور هیات مطبوعات
5-گذر از شیوه های تامینی احتیاطی ، پیشگیرانه، استبدادی واستیذانی ورفتن به سمت شیوه های تعاملی وپیگیرانه
6-تقرب به هنجارها، قواعد، استانداردها و قوانین بین المللی درحوزه رسانه ها با نگاه بومی سازی و لحاظ شرایط زیست بومی

**روند تحولات قانون مطبوعات از آغاز تاكنون
از بدو تولد روزنامه ها در ایران تلاش‌های فراوانی برای تدوین قانون مطبوعات صورت گرفته است. ثمره این تلاش‌ها قوانین مطبوعاتی متعددی است كه طی دوره‌های مختلف بنا به اقتضائات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی تدوین و تصویب شده و با تغییر نظام سیاسی و هیات حاكمه در ادوار مختلف تغییر یافته است .
انتشار مطبوعات در ایران به 70 سال قبل از مشروطیت برمی گردد نخستین بار میرزا صالح شیرازی كه در زمان فتحعلی شاه برای تحصیل به اروپا رفته بود، پس از بازگشت به ایران اقدام به چاپ روزنامه ای به نام «كاغذ اخبار»كرد؛ عمر نخستین روزنامه فارسی داخلی تنها هشت شماره بود.
در سال 1249 خورشیدی، ناصرالدین شاه فرمانی بر انتظام دارالطباعه صادر كرد و صدور دستور تعطیلی تمامی روزنامه ها به جز یك نشریه را داد كه این ها به تاسیس اداره روزنامجات دولت منجر شد. با پیروزی مشروطیت و تشكیل مجلس اول شورای ملی، با توجه به نقشی كه مطبوعات در جنبش مشروطه ایفا كرد، تهیه یك قانون برای نظارت و اداره مطبوعات در صدر كارهای نمایندگان پس از تدوین قانون اساسی قرار گرفت. هم چنین دراولین قانون اساسی مشروطیت به آزادی رسانه ها در اصل 13 این قانون اشاره شد.
نخستین قانون مطبوعات ایران مصوب18 بهمن 1286 خورشیدی كه هم زمان با فرمان مشروطیت بود الگوبرداری اولیه از قانون مطبوعات 1881فرانسه بود كه این قانون دارای یك مقدمه و شش فصل با52 ماده است.
باتوجه به اینكه نظام های حقوقی بازتاب دهنده تحولات و رویدادهای تاریخی وبسترهای وضع وتقنین هستند توجه به كرونولوژی حقوقی و سیرتاریخی قوانین درتحلیل و تفسیر و بیان نقاط قوت وضعف هرقانون وسیر تكاملی یا افول آن ازحیث محتوا راهگشاست. قانون مطبوعات مصوب1286 خورشیدی محدودیت چندانی برای مطبوعات نداشت. اما با توجه به بی تجربگی قانون گذاران دارای ابهامات فراوانی بود و به مجریان قانون اجازه می داد تا تفسیر خود را از قانون ارائه دهند.
پس از به قدرت رسیدن رضاخان و شروع استبداد و اختناق مجدد، رشد مطبوعات ایران متوقف شد. دراین دوران سه قانون درباره مطبوعات به تصویب رسید، ولی رویكرد غالب آن در جهت محدودیت مطبوعات و آزادی بیان و نشر بود. در دوره رضاشاه به دلیل اختناق و سانسور شدید، روزنامه‌های آزاد یكی بعد از دیگری تعطیل شدند و هرگز به قانون مطبوعات عمل نشد.
پس از انتقال سلطنت به محمدرضاپهلوی و در سال های 1320 تا 1332، فضای مطبوعاتی تاحد زیادی بازشد كه البته با هتاكی و افشای اسرار و توهین برخی مطبوعات به مخالفان نیز همراه بود. در اوج این درگیری‌های داخلی كشور، یعنی زمانی كه محمد مصدق برای قبول نخست‌وزیری، اختیار وضع قانون را به عنوان یك پیش شرط از مجلس شورای ملی گرفت، قانون مطبوعات وآیین نامه های آن در سال 1331 كه به استناد همین اختیار به موقع اجرا نهاده شد نیز دریافت مجوز پیش از انتشار را برای نشریات كشور الزامی می‌دانست.
با سقوط دولت مصدق و روی كار آمدن دولت جدید كودتا در فاصله سه سال بعداز قانون مطبوعات جدیدی با تفاوت اندكی به تصویب رسید ، یعنی سال 1334 باعث شد قانون قبلی نسخ شده و قانون موقتی برای مطبوعات وضع شود كه این قانون تا پیروزی انقلاب اسلامی اجرا می‌شد.

پس از انقلاب اسلامی در سال 1358، شورای انقلاب لایحه قانونی مطبوعات را در 36 ماده تصویب كرد و در سال 1364 بدون اشاره به نحوه انتخاب و حدود اختیارات هیأت منصفه، دومین قانون مطبوعات بعد از انقلاب اسلامی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیداین لایحه با نام 'لایحه‌ی قانونی مطبوعات'، البته در التهابات طبیعی ناشی از دگرگونی نظام سیاسی و شرایط حاد كشور تدوین و تصویب شد. با پایان جنگ و آغاز دوره‌ی جدید توسعه‌ی فعالیت‌های مطبوعاتی، ضرورت تجدیدنظر در این قانون، دوباره مورد توجه قرار گرفت كه علاوه بر چند مورد قوانین الحاقی یا اصلاحی، در اردیبهشت‌ماه سال 1374، پیش‌نویس 'طرح قانون مطبوعات' به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، اما این طرح كه قانون مطبوعات را به كلی دگرگون می‌كرد با مخالفت شدید روزنامه‌نگاران و افكار عمومی روبه‌رو و سرانجام نیز به كنار نهاده شد، اما چهار سال بعد و در آخرین سال فعالیت مجلس پنجم، بار دیگر بحث اصلاح قانون مطبوعات مطرح شد و با وجود واكنش‌های مخالف، بالاخره در تاریخ30 فروردین‌ماه 79 توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب نهایی رسید و پس از تایید شورای نگهبان، از سوی رییس‌ جمهور وقت برای اجرا ابلاغ شد اصلاحیه سال 1379 قانون مطبوعات نسبت به قوانین سابق مزیت هایی داشت ازجمله اینكه اولاً تركیب و نحوه رأی‌گیری هیأت منصفه را تا حدودی مسكوت نگذاشته؛ و ثانیاً نسبت به قوانین مطبوعاتی سابق، انتخاب تركیب هیأت منصفه را از بین گروههای اجتماعی معین كرده است كه تقریباً تمامی حرف و مشاغل و طبقات اجتماعی را شامل می‌شود؛ و ثالثاً از تقسیم اعضای هیأت منصفه به دودسته اصلی و علی‌البدل اجتناب كرده است و درنتیجه مشكل نحوه حضور و رأی‌گیری اعضای علی‌البدل در كنار اعضای اصلی پیش نمی‌آید.

قانون‌گذار در اصلاحیه سال 1379 در مورد جرایم و مجازات مطبوعاتی مقررات مناسب و صنفی پیش‌بینی كرد كه دادگاه می‌تواند در جرایم مطبوعاتی مجازات حبس و شلاق را به جزای نقدی و مجازات صنفی پیش‌بینی‌شده تبدیل كند. البته این قانون باهمه مزیت های گفته شده اتفاق نظر بر بازنگری، اصلاح، تكمیل به روز رسانی آن وجود داشت.

** جرایم مطبوعاتی و مسوولیت كیفری و مدنی مطبوعات
درعلم حقوق ودادرسی به صورت عمده سه نوع مسوولیت وجود دارد؛ كیفری، مدنی و اخلاقی،كه مسوولیت اخلاقی ضمانت اجرایی ندارد اما مسوولیت كیفری و مدنی ضمانت اجرای قانونی دارد، بر این اساس، اگر محتوایی یا كاری حاوی ماهیت مجرمانه باشد، كیفری است و اگر ماهیت مسوولیت مدنی باشد، مدنی است.برخی حقوق‌دانان در مورد تعریف جرم مطبوعاتی اختلاف نظر دارند. بعضی از آن‌ها به طور كلی وجود جرم مطبوعاتی را انكار می‌كنند. آن‌ها بر این باورند اگر جرمی به وسیله مطبوعات صورت گیرد این جرم خارج از حیطه جرائم عادی جامعه نیست و در حقیقت مطبوعات ابزار جرم هستند و معمولا در سیستم‌های حقوقی مختلف در دنیا، وسیله جرم، مورد محاكمه قرار نمی‌گیرد.عده دیگری ازحقوق‌دانان اما معتقدند كه وسیله در جرائم مطبوعاتی در تحقق جرم، ركن اساسی دارد و قانون‌گذار در حقیقت باید برای شخص حقیقی یا حقوقی فاعلی كه از مطبوعات استفاده مجرمانه كرده است، مجازات تعیین كند.
براساس قانون مطبوعات چهار ركن اساسی«انتشار منظم، نام ثابت، تاریخ و شماره ردیف و زمینه فعالیت مشخص» برای حاكم شدن قانون مطبوعات بر یك نشریه ضرورت دارد.
نشریاتی كه خارج از شمول موارد فوق هستند، طبق قوانین عمومی حقوق جزا با آنان برخورد خواهد شد.
برخی كشورها، مسوولیت جمعی و تضامنی را برای مدیران رسانه و نویسندگان آن در سیستم حقوقی خود تدوین كرده‌اند، بدین معنا كه همه دست اندركاران یك رسانه اعم از صاحب امتیاز، مدیر مسوول، سردبیر، خبرنگار و ... در شكل‌گیری و انتشار محتوای مطبوعات سهم دارند و در قبال این سهم، مسوولیت حقوقی نیز دارند.
بسیاری از كشورها نیز برای آزادی مطبوعات، از مسوولیت ترتیبی استفاده می كنند، بدین معنا كه در نظام رسانه‌ای هر مسوولی كه نقش اصلی را در به وجود آوردن آن خدشه داشته، قبل از بقیه پاسخگو باید باشد و چنانچه او بتواند فردی را معرفی كند كه مسوولیت را از نظر ترتیب متوجه او كند، مسوولیت از گردن خودش ساقط خواهد شد.
دربرخی ازكشورها نیز برای كاهش این مسوولیت و آزادی بیش‌تر اصحاب رسانه، مسوولیت فردی را جایگزین آن دو مسوولیت قبلی كرده‌اند، بدین معنا كه در هر رسانه، یك فرد مسوول است و مسوولیت بر دوش او است. این نظام، به دست اندركاران رسانه، آزادی بیشتری می‌دهد و كمك می‌كند كه خبرنگار خیالش از بابت مسوولیت آسوده باشد.
بعد از قانون سال 1364 و در سال 1379، نظام حقوقی حاكم بر مسوولیت‌های مدیران رسانه‌های ما به مسوولیت ترتیبی و جمعی گرایش پیدا كرد و از حالت مسوولیت فردی خارج شد،البته این بدین معنا نیست كه مسوولیت فردی كنار گذاشته بشود بلكه به غیر از مدیر مسوول رسانه، نویسنده و سردبیر و ... نیز مسوولیت دارند.

**لایحه «قانون مطبوعات و خبرگزاری ها» در راه مجلس
در چند سال اخیر مباحثی نظیر تدوین نظام جامع رسانه‌ها، شورای عالی رسانه‌ها، استقلال حرفه‌ای، اخلاق رسانه‌ای، نظام حقوقی رسانه‌ها و بازنگری در قانون مطبوعات وخبرگزاری در دستور كار دولت قرار گرفته و به صورت لایحه برای طی فرایند تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال شده است.
لایحه ای كه با تلاش كمیسیون فرهنگی و لوایح دولت تدوین شده است و در فرآیند این تدوین نمایندگان رسانه‌ها نیز در كمیسیون فرعی حضور داشته‌اند. كارشناسان امر مهم ترین ویژگی این لایحه را رژیم افتراقی آن می دانند، یعنی احكام خاص برای ركن چهارم دموكراسی.

** مهم‌ترین ویژگی های مثبت این لایحه:
1- توجه به اضلاع سه گانه حاكمیت، مردم و رسانه وتوجه به رسانه به عنوان ركن چهارم دموكراسی
2- محدود كردن جرم انگاری و كاهش مجازات سنگین توقیف مطبوعات و خبرگزاری‌ها (به جرایم علیه امنیت داخلی و خارجی)، كاهش عناوین مجرمانه درلایحه جدید فقط برای پنج مورد «هتك حرمت، نقض حریم خصوصی، اهانت به مقدسات و جریحه دار كردن عفت عمومی، انتشار مطالب علیه امنیت ملی یا نظم عمومی و افشای اسناد محرمانه دولتی» جرم انگاری شده و مجازات هر یك هم در همین قانون آمده است. سایر موارد، تخلف محسوب می‌شوند كه رسیدگی به آنها صرفاً در اختیار كمیسیون رسانه‌ها (جایگزین هیات نظارت بر مطبوعات) است.
3- افزایش مواد قانون ؛ فربه شدن فصل حقوق مطبوعات، الزام مالكیت رسانه به‌صورت شخص حقوقی، تعریف به نسبت دقیق تر برخی مفاهیم نظیر پایگاه خبری، پایگاه اطلاع‌رسانی و خبرگزاری و تفاوت های آنها
4- مدنی‌تر شدن تركیب كمیسیون رسانه‌ها(جایگزین هیات نظارت بر مطبوعات) ، تغییرات در هیات منصفه و افزایش گروههای اجتماعی از جمله مصادیق توجه وتقویت جامعه مدنی این لایحه است
5- حذف مجلات تخصصی دانشگاهی از شمول این قانون
6- مجازبودن افشا و انتشار مطالب زیر، هر چند دارای طبقه‌بندی محرمانه و خیلی محرمانه باشد، در مطبوعات و خبرگزاری‌ها شامل:
الف- مطالب درباره‌ رویدادهای طبیعی، حوادث، تصمیمات و اقداماتی كه آثار و عواقب‌ آنها محیط‌زیست و سلامت‌ عمومی را تهدید می‌كند.
ب- مطالب درباره نقض‌ حقوق‌ و آزادی‌های‌ اساسی‌‌
پ- اطلاعات‌ درباره‌ فساد مطابق تعریف مقرر در قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد - مصوب 1390-
ت- مطالب‌ درباره نقض یا عدم رعایت آشكار قوانین و مقررات در كشور

** ایرادت وارده به این لایحه :
اشكال‌هایی اساسی نیز بر مفاد این لایحه مترتب است كه به نظر می‌رسد نیازمند توجه حقوق‌دانان و تأمل و دقت‌نظر قانون‌گذار است .و برخی از آنها به شرح زیر است:
1- در لایحه فعلی مطبوعات، رسانه قدرت عمل كمتری دارد. در این طرح، مباحث حقوقی و اخلاقی با یكدیگر تداخل دارد وفصل مربوط به حقوق مطبوعات بیشتر مباحث اخلاقی و فاقد ضمانت اجرای لازم است و در واقع مرز میان اخلاق و حقوق مشخص نیست و این تفصیل در پرداختن به حقوق مطبوعات بدون ذكر ضمانت های اجرای لازم، آن را داخل در حوزه اخلاق نیز كرده است.
2- در فصول مربوط به مسوولیت رسانه ها، بار تكلیفی به گونه ای است كه آزادی رسانه ها محدودتر خواهد شد.
3- مبهم بودن و نامفهوم بودن وجا افتادن بعضی از عبارات، تعریف نشدن دامنه برخی واژگان و كم دقتی در انتخاب واژگان وضرورت توجه به ابعاد اجتماعی ، موسع بودن یا اجمال دامنه مفاهیم وضرورت بیان منجز وصریح
4- ایجاد تكلیفِ مالایطاق در پاره ای از موارد برای اصحاب رسانه و افراد مشهور جامعه وقابل اجرا نبودن پاره ای از مواد قانون
5-كم توجهی به ماهیت متفاوت رسانه ها ومطبوعات از حیث فنی ، فرآیند تولید خبر و مكانیزمهای برقراری ارتباط با مخاطب واقتضایی ندیدن شكل كنترل وانتظام بخشی
6- ابهام در نظام حقوقی خبرگزاری ها و تكلیف خبرگزاری های دولتی و غیردولتی و مبانی حقوقی آن.
7- مشخص نكردن مرز و محدوده آزادی های رسانه ها با حفظ و تأمین امنیت ملی و منافع ملی
----------------------------
*مدیركل پژوهش و بررسی های خبری سازمان خبرگزاری جمهوری اسلامی