ایران نیز در همین مسیر اقدام به الکترونیکی کردن بخش های مختلف دولت از جمله فرآیند مناقصه‌ها و مزایده‌های دولتی در سالیان اخیر کرده است، ضمن تایید این حرکت در جهت مکانیزه کردن فرآیندها و کاهش هرچه بیشتر اختیارات فردی که به کاهش امکان فساد و عدالت اجتماعی منجر خواهد شد، در این نوشتار به بررسی مسیر در شده و اصلاحات مورد نیاز جهت موفقیت بیشتر آن در آینده می پردازیم.
نخستین بار در نهم مرداد ۸۹ بود که در بند ۶ مصوبه شماره ۱۱۰۰۰۹ ت ۴۴۸۹۷ ن نمایندگان ویژه رئیس جمهوری، ایده راه‌اندازی بازار معاملات مجازی برای دستگاه های دولتی رسمیت یافت.
در بیست و یکم آبان ۱۳۹۰ کارگروه تجارت الکترونیکی دولت (وزارت اقتصاد و امور دارایی، وزارت صنعت، وزارت ارتباطات و فن آوری اطلاعات) آیین‌نامه فعالیت این سامانه را در شماره ۱۶۵۳۸۹ ت ۴۶۸۴۹ ک به تصویب رساندند و مراتب جهت اجرا توسط معاون اول رییس جمهوری وقت ابلاغ شد.
به موجب این مصوبه مقرر شد کلیه مراحل مناقصه‌ها و مزایده‌ها متوسط و بزرگ از ثبت تا پرداخت یا دریافت وجه صرفاً در این سامانه انجام شود.
پیوست ۵ این آیین نامه حاوی‌نامه‌ای خطاب به مدیر کل خزانه وزارت اقتصاد و دارایی از طرف ذی حسابان دستگاه های دولتی بود که در آن درخواست شده امکان برداشت الکترونیکی از حساب های دولتی دستگاه های ذیربط توسط این سامانه فراهم شود.
در آخرین روزهای کاری دولت در تاریخ پنجم خرداد ۱۳۹۲ بخشنامه ای به شماره ۱۷۱۱۲/ ۱ توسط ریاست مرکز توسعه تجارت الکترونیکی وزارت صنعت با موضوع اعلام آغاز بهره‌برداری رسمی سامانه ستاد و الزام به بهره برداری، خطاب به کلیه دستگاه های دولتی و اجرایی ارسال شود.
با توجه به تغییر دولت، زیرساخت قانونی و مباحث حقوقی این سامانه معاملاتی، ادامه موضوع به چهار سال بعد موکول شد و در تاریخ شانزدهم اردیبهشت ۹۶، هیات وزیران در مصوبه شماره ۱۶۱۴۵ ت ۵۳۵۲۵ ه طی ۱۳ بند کلیه دستگاه های دولتی و اجرایی را ملزم به بهره‌برداری از سامانه ستاد کرد.
بر همین اساس اهم اهداف ایجاد این سامانه برای دولت «صرفه جویی در هزینه های دولتی به ویژه مناقص ها و مزایدها»، «شفاف سازی فرآیندها برای برقراری عدالت در معاملات و نظارت توسط عموم مردم»، «سالم سازی معاملات دولتی، کاهش فساد و شائبه فساد در فرایندهای معامله‌های دستگاه‌های اجرایی دولت، ردیابی فعالیت های طرفین معامله ها، جلوگیری از زدوبندها و افشاء قیمت‌ها» اعلام شده است.
با وجود اهدافی که برای این سامانه دیده شده است، به نظر می‌رسد در وضعیت فعلی تفاوت‌های با اهداف از پیش تعیین شده داشته و کارشناسان انتقاداتی را به این سامانه از لحاظ ساختار و عملکرد وارد کرده‌اند که در این نوشتار سعی میشود اهم آن جهت اصلاح بررسی شود.
۱- علی رغم اینکه در بند الف آیین نامه فعالیت سامانه، ذکر شده است که دستگاه های مشمول باید کل فرآیند مناقصه و مزایده از درخواست و ثبت تا واریز و دریافت وجوه را در این سامانه به انجام برسانند، در حال حاضر شرایط اینگونه نبوده و در معاملاتی که مبلغ پیش پرداخت ضمانت کمتر از ۵۰۰ میلیون ریال است و دستگاه مزایده مناقصه گزار نیز موافق باشد، امکان پرداخت توسط سامانه ستاد وجود داشته و در مبالغ بیش از ۵۰۰ میلیون ریال به دلیل محدودیت سقف پرداخت درگاه های بانکی امکان استفاده از درگاه سامانه وجود ندارد و درصد کمی از مزایده ها از طریق سامانه پرداخت می شود، در حالیکه به موجب مصوبه هیئت وزیران، بانک مرکزی و وزارت اقتصاد و امور دارایی باید کلیه زیر ساخت های لازم برای تحقق فرآیندهای معاملات و تراکنش های الکترونیک در سامانه ستاد را مرتفع کنند ولی همچنان محدودیت سقف ۵۰۰ میلیون ریالی درگاه های بانکی مرتبط در سامانه وجود دارد. تاخیر در عودت مبالغ پیش پرداخت ضمانت از طرف دستگاه های دولتی مشکل ثانویه ای است که در اثر مشکل اول به وجود می آید.
۲- به گزارش برخی مشتریان سامانه ستاد، این تاخیر ها گاهی اوقات تا بیشتر از سه ماه از پایان رقابت به طول می انجامد و این درحالیست که طبق قانون ضمانت های نفرات اول و دوم تا مراحل عقد قرارداد باید نگهداری شود و سایر وجوه سپرده ضمانت مناقصه مزایده پیمانکاران باید هر چه زودتر عودت شود. از طرف دیگر سامانه ستاد نیز پاسخ مشخصی به پیمانکاران در قبال این تاخیر ها نمی دهد و در کل از فرآیند انتقال وجوه حذف شده است.
۳- در بند دوم آیین نامه فعالیت سامانه ستاد سال ۱۳۹۶ درج شده است که "اسناد و مدارک الکترونیکی معامله ها، معتبر و مکفی و مورد پذیرش مراجع مختلف است. در حالیکه در روند فعلی بیشتر مزایده‌ها علاوه بر اسناد و مدارک الکترونیکی، نسخه کاغذی ممهور نیز باید به دستگاه برگزار کننده تحویل شود و حتی مهمترین کارکرد سامانه که ثبت قیمت است نیز در مواردی الزام تحویل به صورت فیزیکی و پاکتی دارد.
۴- به موجب بند ۹ آیین نامه فعالیت سامانه ستاد مصوب ۱۳۹۶، بانک مرکزی موظف به ایجاد ساز و کاری جهت امکان استعلام الکترونیکی ضمانت نامه ها و وثایق صادره بانک ها و موسسات مالی و اعتباری در سامانه ستاد است هماکنون این فرآیند نیز مغفول مانده و وثایق و ضمانت نامه ها باید بصورت فیزیکی تحویل دستگاه مزایده / مناقصه گزار شود.
۵- یکی دیگر از روال های غیر منطقی در مزایده ها، عدم اعلام قیمت پایه کارشناسی از طرف مزایده گزار است. این موضوع باعث می شود تا مبلغ سپرده شرکت در مزایده نیز شفاف نبوده و در اینگونه مزایده ها اعلام می شود که متقاضی خرید باید ۱۰ درصد مبلغ پیشنهادی را به عنوان سپرده شرکت در مزایده تهیه و ارائه کند و احتمال مشخص شدن قیمت متقاضی قبل از موعد مشخص وجود خواهد داشت.
۶- در حال حاضر حدود ۲۴ تا ۷۲ ساعت پس از پایان مهلت ارسال قیمت ها، رتبه شرکت کننده به خود فرد نمایش داده می شود. از آنجایی که قیمت برنده نیز با تاخیر افشا می شود، لذا موجب بروز ابهاماتی در این زمینه خواهد شد که به طور کامل با هدف شفافیت در تضاد است.
به نظر می رسد بخشی از این مساله برگرفته از قانون معاملات دولتی و فرآیند تشکیل جلسه بازگشایی قیمت ها و الزام سامانه ستاد به تطبیق فرآیند ها با آن قانون است، در صورتیکه با تغییر فرآیند معاملات بصورت الکترونیکی، باید زیرساخت قانونی آن نیز اصلاح شود اعلام فوری نتایج کامل بلافاصله پس از پایان مهلت اعلام قیمت ها، می توانست به اعتماد سازی و کاهش احتمال شائبه فساد کمک موثری داشته باشد. این عدم شفافیت زمانی موجب ابهام بیشتر می شود که شرکت کنندگان به زیرساخت های الکترونیکی و امنیت این سامانه اشراف نداشته و همچنین احتمال نفوذ هکر های اینترنتی و دستکاری در قیمت های شرکت کنندگان را بدور از ذهن نمی دانند. اظهار نظر بیشتر در این موضوع را به کارشناسان امنیت اینترنت واگذار می کنیم.
۷- از جمله انتقادات مهم دیگر به این سامانه ستاد، عدم وجود تضامین از جانب مزایده / مناقصه گزاران برای انجام تعهدات خود و همچنین عدم مسئولیت پذیری سامانه ستاد در قبال قصور در تعهدات طرف دولتی یا مرجعی برای رسیدگی به شکایات است.
طبق بند ۴ ماده ۱۰ آیین نامه معاملات دولتی مصوب سال ۱۳۴۹، مناقصه گزار خود را مختار به لغو یا ابطال مناقصه / مزایده می داند و این موضوع را بصورت عام در متن اکثر مزایده ها / مناقصه ها مشاهده می کنید که " دستگاه مزایده / مناقصه گزار در رد یا قبول هریک یا تمام پیشنهادات مختار است"، البته به موجب ماده ۳۰ قانون برگزاری مناقصات سال ۱۳۸۳، که کلیه نسخ قبلی را منسوخ اعلام کرد، به نظر می‌رسد این ماده نیز جایگاهی نداشته باشد و مشخص نیست که چرا همچنان در متن تمام مزایده ها و مناقصه ها دولت درج می شود. ضمن اینکه به موجب آیین نامه معاملات دولتی، رد هر یک از پیشنهادات تابع ضوابط خاصی است و به موجب کمیسیون معاملات تصمیم گیری خواهد شد و به صورت سلیقه ای در اختیار مناقصه / مزایده گزار نیست.
طبق گزارش تعدادی از شرکت کنندگان در سامانه ستاد، ابطال یا لغو مزایده به تعداد قابل توجه توسط دستگاه های دولتی اتفاق می افتد که موجب ایجاد شائبه فساد برای شرکت کنندگان جهت برنده شدن شخصی خاص در مزایده / مناقصه می شود.
۷- مقدار کارمزد معاملات که توسط بخش غیر دولتی در حال دریافت است نیز مورد اعتراض پیمانکاران قرار گرفته است، این کارمزد که طبق مصوبه سازمان حمایت از مصرف کننده است، به صورت پلکانی از نیم الی یک دهم درصد از معاملات است که از مناقصه / مزایده گر دریافت می شود و در صورت عدم پرداخت کارمزد توسط برنده مناقصه و مزایده، کار به نفر بعدی ارجاع خواهد شد. در حالیکه طبق قانون مناقصات شرایط ارجاع کار به نفر بعد به طور کامل مشخص است و این مورد در آن ذکر نشده و بدیهی است که قانون مصوب مجلس بر مصوبه سازمان حمایت تقدم دارد، به خصوص اینکه دریافت کننده کارمزد بخش غیر دولتی است. همچنین خواندیم که از جمله اهداف اصلی دولت در راه اندازی این سامانه، کاهش هزینه های دولتی به خصوص در برگزاری مناقصه‌ها و مزایده‌ها بوده است. درحالیکه در حال حاضر پیمانکاران شرکت کننده علاوه بر هزینه انتشار آگهی روزنامه، باید هزینه این سامانه را نیز تقبل کرده که بطور غیرمستقیم در قیمت‌های اعلامی تاثیرگذار خواهد بود و در نهایت موجب افزایش هزینه های دولت خواهد شد که البته طبیعی است دولت به عنوان ذینفع اصلی در افزایش شفافیت و رقابت سالم در کشور، باید هزینه های آن را هم به عهده بگیرد. در این بین اعتراضاتی هم توسط انجمن پیمانکاران به صورت جدی مطرح شده و نتیجه ای از مرتفع شدن آن در دسترس نیست. البته از نظر نگارنده، مساله اصلی پیمانکاران، نرخ کارمزد نیست بلکه خدماتی است که در قبال کارمزد پرداختی ارائه میشود که اکنون منافع سامانه ستاد برای دولت بوده و مزیتی برای بخش خصوصی به نسبت شرایط مدل قدیمی سنتی اضافه نشده است.
با همه این تفاسیر در جستجو و بررسی سامانه های معاملاتی مشابه که به تایید قانونگذار نیز رسیده باشد، توجه به بورس کالا جلب میشود. از آنجاییکه طبق قانون مصوب مجلس، بورس های کالایی می توانند جایگزین فرآیند مناقصه و مزایده باشند، لذا با نگاهی به این موضوع متوجه می شویم که توزیع کارمزد دریافتی در بورس کالا مابین ۶ عنصر مختلف صورت می گیرد که موجب توزیع مسئولیت پذیری و ضمانت های اتکایی عناصر مختلف از کارگزاری های عامل تا سازمان بورس شده است و از طرفی مرجعی برای رسیدگی به شکایات طرفین معامله در سازمان بورس در رتبه های مختلف وجود دارد که تحت نظارت مستقیم قوه قضاییه است.
همچنین به دلیل اینکه بورس کالا یک شرکت سهامی عام با مالکیت عموم مردم است، لذا انگیزه ای برای متمایل شدن به سمتی از معاملات نداشته و کلیه عملیات آن علاوه بر سهامداران، تحت نظارت دقیق ارگان های اطلاعاتی و نظارتی است. همچنین در ساختار سازمان بورس به دلیل عدم به وجود آمدن تعارض منافع، شرکت سپرده گذاری مرکزی و تسویه وجوه (سهامی عام) به صورت مستقیم عملیات تسویه و ضمانت نامه‌های مشتریان را بر عهده داشته و همچنین شرکت مدیریت فن آوری بورس نیز زیرساخت های لازم نرم افزاری و امنیتی را ایجاد و نظارت می کند.
بدین ترتیب در صورت بروز اختلاف یا شکایت در روند مزایده یا مناقصه در بورس کالا، کلیه فرآیندها در اختیار خود نیست تا به احتمال شائبه دخل و تصرف در اطلاعات لازم جهت استناد صورت پذیرد. همچنین کارمزد های معاملات در بورس کالا در قبال تعهداتی است که هر یک از عناصر ۶ گانه دخیل در معامله به صورت قانونی به عهده داشته و نظارت کامل و دقیق بر روند معاملات دارند. بطوریکه همانگونه که بخش دولتی تضامین لازم را برای حسن انجام تعهدات توسط پیمانکار مطالبه می کند، مناقصه مزایده گران نیز اطمینان دارند ایفای تعهدات بخش دولتی نیز توسط بورس کالا به موجب قانون تحت نظارت بوده و مورد رسیدگی است. این ساختار الگو گرفته از ساختار های حقوقی و قانونی در سامانه های معاملاتی روز دنیا است و به نظر می‌رسد به شعار و هدف دولت در شفافیت و عدالت معاملات بسیار نزدیکتر باشد.
۹- نکته دیگر در این حوزه به نحوه انتشار اسناد و مشخصات مورد مزایده در سامانه ستاد مربوط است که این انتشار به صورت روند یکنواخت نیست. به عنوان مثال بخشی از مزایدات اموال منقول بدون ذکر حجم کالا آگهی میشود و قیمت بر اساس واحد وزن را از مزایده گر طلب می‌کنند. این فرآیند طبق اطلاعیه هشتم مردادماه ۹۷ سامانه ستاد بدین شرح توضیح داده شده است که مزایده به واحد وزنی برگزار میشود و پس از تعیین نفر برنده مزایده و قبل از عملیات تحویل، وزن دقیق به برنده ارسال شده و درخواست بروز رسانی قیمت پیشنهادی توسط برنده میشود. در اینجا چند پرسش مطرح میشود، در ابتدا اگر وزن کالا می تواند مشخص باشد، چرا بعد از مشخص شدن برنده، اعلام میشود؟! موضوع دیگر به چه دلیل از برنده مزایده در خواست بروزرسانی قیمت پیشنهادی میشود در حالیکه حجم کالا می توانست در قیمت پیشنهادی سایرین هم موثر بوده باشد، سوم اینکه اگر منظور از بروزرسانی قیمت پیشنهادی برنده، مضرب وزن در واحد قیمت است، باید توسط مزایده گزار یا سامانه اصلاح شود و نیازی به دادن این اختیار به برنده برای بروز رسانی قیمت بدون حضور رقبا نیست. طبق بند ۲ الف ماده ۱۳ قانون برگزاری مناقصات دولتی، از اصول برگزاری مناقصه و مزایده، کمیت کالا است و چیزی به عنوان مزایده بدون حجم کالا، قانونا پیش بینی نشده است.
در همین موضوع، همچنان گاهی مبالغ خردی تا پانصد هزار ریال به عنوان هزینه خرید استاد در سامانه اخذ می شود که به نظر می رسد این هزینه بابت هزینه کاغذ در مدل معاملات قبلی که به صورت فیزیکی و حضوری بوده به وجود آمده و اکنون که اسناد به صورت فایل و الکترونیکی منتشر می شود ضرورتی نداشته باشد.
همانطور که ذکر شد، شبیه ترین سامانه های معاملاتی در بخش مزایده ها، سامانه بورس های کالای ایران است که در ایران نیز از سال ۱۳۸۶ راه اندازی شده و حجم قابل توجهی از معاملات را پوشش داده و به صورت فعال در حال توسعه است.
به جرات می توان گفت که اکثر مشکلات مطرح در این نوشتار در بورس کالا دارای پاسخ های قانونی و مدون است و بورس کالا می تواند جایگزین بسیار خوبی برای سامانه ستاد باشد. ضمن اینکه قانونگذار طبق ماده ۱۷ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید در راستای تسهیل اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۸/ ۹ / ۲۵ مجلس شورای اسلامی به بورس کالا رسمیت بخشیده و اعلام کرده است که کلیه سازمان ها و ارگان های دولتی می توانند به جای فرآیند مناقصه مزایده، معاملات را در بورس های کالایی به انجام برسانند.
در همین راستا تجربه ۵ ساله چند شرکت دولتی و نهادی برای برگزاری مزایدات از طریق بورس کالا، نمونه ای بود که می تواند به عنوان اجرای آزمایشی مورد ارزیابی دولتمردان و قانونگذاران قرار گیرد. البته بورس کالا نیز باید علاوه بر بررسی نیازهای دولت و سایر نهادهای طرفدار شفافیت و سلامت در معاملات، نسبت به تکمیل آیین نامه مناقصات اقدام کند تا طیف خدمات مورد نیاز کارفرماها را تکمیل نماید.
در پایان اینکه در صورت اضافه شدن امکان برگزاری مناقصات و معامله خدمات در بورس کالا، به جرات می توان گفت که بهترین جایگاه قانونی و شفاف کلیه معاملات دولتی در بورس کالا خواهد بود.