«مسئولیت مدنی دولت در قبال بیماریهای واگیردار (بررسی موردی: کووید-۱۹)» [۱] عنوان مقاله‌ای است که «مصطفی السان» دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی نوشته است. نویسنده در مقاله حاضر در پی پاسخ به سوال اصلی درباره چند و چون مسئولیت مدنی دولـت در قبـال بیماریهای واگیردار، نحوه احراز رابطه سببیت و قلمـرو مسئولیت مدنی دولت در قبال بیماریهای واگیر مورد بررسی قرار می‌دهد. بررسی مبانی مطرح در مورد مسئولیت مدنی در قبال بیماریهای واگیردار نیز موضوع دیگری است که این مقاله به آن می‌پردازد.
دولت نمی‌تواند خود را از درگیری با اپیدمی کنار بکشد
حوادثی که در جهان سابقه رخداد نداشتند یا اینکه وجود شبکه‌هـای ارتبـاطی، جهانیـان را از وجود و خطرات ناشی از آنها و امکان مدیریت آنها آگاه کـرده اسـت، بـازبینی در قواعـد مرسـوم حقوق مسئولیت مدنی را می‌طلبد.
با این وصف، حوادث را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد؛ دسته اول، رخدادهایی که سابقه وقوع نداشته‌اند و مداخله انسان در طبیعت باعث ایجاد یا گسترش آنها شده است. دسته دوم، مربـوط به حوادثی است که از قبل وجود داشته‌اند اما پیشـرفت بشـر، امکـان مـدیریت کامـل آن رخدادها یا آثار و پیامدهای آنها را امکانپذیر کرده است.
بر اساس برخی استدلال‌های حقوقی، دولت ملزم به بازگرداندن وضعیت زیان‌دیده به حالت پیش از زیان (کرونا) است. در این میان، این پرسش مطرح می‌شود که نهاد دولت چگونـه می‌تواند آلام فرزند خردسالی که مادرش را بر اثر بیماری کرونا از دست داده است، جبـران کند؟
بیماریهای واگیرداری مانند کرونا حسب مورد می‌تواند با هر دو دسته از حوادث طبیعی فوق ارتباط یابد. اگر ثابت شود که انسان موجب ایجاد یک ویروس همـه‌گیـر (مسـری) شـده، یعنـی ویروسی در آزمایشگاه تولید و تکثیر گردیده، در آن صـورت آن بیمـاری بـه طـور مسـتقیم ساخته دست انسان خواهد بود. بر عکس، امکان دارد که منشا بیماری ساخته انسان نباشد اما به دلیل بی‌احتیاطی اشخاص در کنترل جنبه همه‌گیری بیماری، شیوع یابد.
در هر حالت، امکان درگیر کردن دولـت بـا موضـوع وجـود دارد. در فرضـی کـه بیمـاری در آزمایشگاه تولید شده باشد، یا آن آزمایشگاه متعلق به دولت است یا اینکـه دولـت به طور قانونی تکلیـف نظارت و بازرسی بر شرکت‌ها و نهادهای مرتبط با سلامت و بهداشت عمـومی را دارد. در حـالتی هم که بیماری به طور طبیعی تولید شده اما به سبب عدم مدیریت دولت گسترش یافته باشد، باز هم انتساب زیان به دولت امکانپذیر است زیرا این دولت است که امکانات و اختیارات کـافی را برای امر و نهی تمام مردم سرزمین خود و مداخله در فرایند گسترش بیماری مسری، داراست.
مستندات حقوقی مسئولیت مدنی دولت در قبال اپیدمی
مستندات حقوقی مسئولیت مدنی دولت در قبال کرونـا در قالـب دو بنـد بـدین شرح بررسی می‌شود:
الف) مستندات مرتبط در قوانین و مقررات بین‌المللی: میثاق بین‌المللی مربوط به حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی، در ۱۶ دسامبر ۱۹۶۶ به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسیده و در کشورمان نیز به عنوان قـانون داخلـی محسوب می‌شود.
به موجب بند (۱ ) ماده ۱۲ میثاق بین‌المللی، «دولت‌های طرف این میثاق حق هرکس را بـه تمتـع از بهتـرین حـال سـلامت جسـمی و روحـی ممکـن‌الحصـول بـه رسـمیت می‌شناسند» و طبق بند (۲ ) همین ماده، «تدابیری که دولت‌های طرف این میثاق برای اسـتیفای کامل این حق اتخاذ خواهند کرد، شامل اقدامات لازم برای تأمین امـور ذیـل خواهـد بـود: ... ج. پیشگیری و معالجه بیماریهای همه‌گیرـ بومی و سایر بیماری‌ها همچنین پیکار علیـه این بیماری‌ها.»
بخشی از مقدمه اساسنامه سازمان جهانی بهداشت که کشـورمان نیـز در آن عضـویت دارد، تصریح می‌کند: «دولت‌هایی که عضویت این مجمع را دارا هستند اعلام می‌دارنـد کـه بـا موافقـت بـا منشور ملل متحد، اصول زیرین اساس سـعادت ملـل و سـازگاری روابـط و تـأمین امنیـت آنهـا محسوب می‌شود؛ سلامتی مبتنی بر رفاه کامل جسم و روح جامعه است و صرفاً عبارت از فقدان ناخوشـی یا ناتندرستی نیست. یکی از حقوق اساسی هر ذی‌روحی این است که بـه بهتـرین حالـت رفـاه و سلامتی دسترسی یابد و اختلاف نژاد و مذهب و عقاید سیاسی و وضع اقتصادی و اجتماعی نباید مانع از حصول بدین مقصد باشد. سلامتی کلیه ملل شرط اساسی صلح و امنیت جهـانی اسـت و رسیدن به این شرط بدون همکاری جدی اشخاص و دولت‌ها امکانپذیر نیست.»
در بند (ز) از ماده ۲ اساسنامه سازمان بهداشت جهانی، «تقویت و توسعه اقدامات برای مرتفع ساختن امراض ساریه و غیرساریه و غیره» از جمله وظایف این سازمان اعلام شده است.
ب) مستندات مرتبط در قوانین و مقررات داخلی: بررسی قوانین و مقررات مرتبط نشان می‌دهد که بیمـاری‌هـای واگیـردار در صـورت شـیوع عمومی، از مصادیق «بحران» محسوب می‌شود و باید تدابیر متناسب با بحران در مـورد آنهـا اجرایی شود. بند (الف) ماده ۱ قانون تشکیل سـازمان مـدیریت بحـران کشـور (مصـوب مـورخ ۳۱ اردیبهشت ۱۳۸۷ کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسـلامی)، بحـران را چنـین تعریـف مـی‌کنـد: «شرایطی است که در اثر حوادث، رخدادها و عملکردهای طبیعی و انسانی (به جز موارد موضـوعه در حوزه‌های امنیتی و اجتماعی) به طور ناگهانی یا غیرقابل کنترل به وجود می‌آید و موجب ایجـاد مشقت و سختی به یک مجموعه یا جامعه انسانی می‌گردد و برطرف کردن آن نیاز بـه اقـدامات اضطراری، فوری و فوق‌العاده دارد.»
چرا روی مسئولیت کرونایی نهاد دولت تاکید می‌شود؟
مسئولیت مدنی برای تحقق و اثربخشی نیازمند هدف است. نمی‌توان بی‌هـدف چیـزی را به مقنن تحمیل کرد یا او را ملزم به پذیرش مسئولیت و تحمیل آن به دولـت در شـرایطی کرد که تحقق کامل آن نیازمند هزینه‌های فراوان مالی و نیازمند گذشتن مدت زمان به نسبت طـولانی است. در واقع هدف از طرح مساله آن است که چرا دولت باید در مورد بیماریهای واگیـردار کـه هیچ نقشی در ایجاد آن ندارد، مسئول باشد و مستمسک این التزام چیست؟
الف) نظام جبران: شاید نخستین هدفی که از مسئولیت مدنی مد نظر بوده، جبران خسـارت بـوده اسـت کـه در نتیجه عمل یک شخص به دیگری وارد می‌آمد. در جامعه مدرن، زیان یک نفر بـه خـاطر مبـتلا شدن به بیماری، در هر حد که باشد او را از یک وضعیت خوب محروم می‌کند و اسـتحقاق جبـران را مطرح می‌سازد. این هدف برای مسئولیت مدنی، یادآور انعطاف از مسئولیت کیفری به مسئولیت مدنی و کاهش منازعات در صورت ورود خسارات مالی است.
شاید نخستین هدفی که از مسئولیت مدنی دولت در قبال اپیدمی مد نظر بوده، جبران خسـارت بـوده اسـت
نظام جبران نمی‌تواند برای اثبات مسئولیت مدنی دولت در قبال بیماری‌هـای واگیـردار کـارایی لازم را داشته باشد؛ چراکه تحقق نظام جبران، نیازمند وقوع فعل یا ترک فعل صادره از سوی شخص انسانی یا عوامل او است. حال آنکه در در مورد بیمـاری‌هـای واگیـردار، عامـل وقـوع خسارت، اغلب قهری به شمار می‌آید و حتی اگر عوامل انسانی نیز در آن دخیل باشند، بر اساس عرف بسیار دور به حساب می‌آیند.
ب) نظام انطباق: در این دیدگاه، هدف از مسئولیت مدنی، بازگرداندن وضعیت زیان‌دیده به حالتی است کـه وی پیش از ورود زیان در آن وضعیت قرار داشته است. لذا بیمار باید تا حد امکان به حالت پـیش از بیماری از حیث سلامت جسمی و وضعیت اقتصادی بازگردانده شود. پر واضح اسـت کـه ایـن نظام عادلانه‌ترین سیستم قابل تصور برای مسئولیت و جبران به شمار می‌آید. با این حال، واقعیتی نیز با خود به همراه دارد و آن اینکه رسیدن به آرمان مـذکور اغلـب غیـرممکن اسـت؛ چگونـه می‌توان آلام فرزند خردسالی که مادرش را در اثر بیماری کرونا از دست داده است، جبـران کـرد. بدیهی است، بسیاری از زیان‌های ناشی از مرگ و میر بیماران با پول قابل جبران نیست.
ج) نظام تلفیقی-بازدارنده: این نظام اختلاطی از مسئولیت مدنی برای دولت و مسـئولیت مـدنی-کیفـری برای دولتمردان و تمامی افرادی است که تشدید آثار بیماریهای واگیردار، بـه طـور مسـتقیم یـا غیرمستقیم، ناشی از کاهلی، بی‌مبالاتی، بی‌احتیاطی، کم‌کاری، تقلـب، کلاهبـرداری، اخـتلاس و سایر جرایم آنها است. در رأس هرم، «دولت مسئول» تمامی خسارات وارده را جبران مـی‌کند و جز برای کمک‌های اولیه و ضروری که در زمره اعمال انسان‌دوستانه قرار می‌گیرد حق استمداد مالی از ملت را ندارد. پس از جبران کامل، دولت می‌تواند به خاطیان و عوامل حقیقـی و حقـوقی که تشدید بحران منتسب به آنها است، از حیث مسئولیت مدنی یا کیفری یا هر دو، رجوع کند.
مسئولیت مدنی در رویه قضایی گرفتار نمی‌شود
در تحلیل سنتی از رابطه سببیت به عنوان یکی از ارکان مسئولیت مدنی، زیان‌دیده باید اثبات کند که فعل مورد ادعا به طور مستقیم موجب زیان وارده شده است. این معیار در حوادث طبیعـی و نیز رویدادهای مستمر و واگیرداری مانند بیماریهای مسری قابل استفاده نیست. چراکه رابطـه سببیت در مفهوم سنتی آن مبتنی بر ادله عینی، ملموس و مشخص است. بدین معنـا کـه بـرای مثال، زیان‌دیده به استناد اقرار عامل زیان یا شهادت شهود یا انجام کارشناسی تخصصی، انتساب زیان وارده به خویش را به عامل زیان (خوانده) اثبات می‌کند. در حالی‌که در خسارت‌های ناشی از بیماریهای واگیـردار، اثبـات مسـئولیت مـدنی دولـت و انتسـاب زیـان بـه دولـت یـا نهادهـای زیرمجموعه یا تحت امر دولت، اغلب از طریق استناد به ادله اوضاع و احوال صورت می‌گیرد.
دشواری اجرای مبانی سنتی مسئولیت مـدنی در حـوادث و بیمـاری‌هـای طبیعـی و در عین حـال، حقـوق فراطبیعی و نیز زیان‌های زیست‌محیطی گسترده بر کسی پوشیده نیست. مسئولیت مدنی دارای این ویژگی مثبت است که به دلیل عدم پیش‌بینی مبانی مسـئولیت مـدنی در قانون و مهمتر از آن، محدود نشدن مبانی مسـئولیت در قـوانین و مقـررات یـا رویـه قضـایی مسلم، می‌تواند خود را با شرایط و اوضاع و احوال جدید منطبق کند.
قلمرو مسئولیت مدنی دولت در قبال بیماریهای واگیردار
در مورد مسئولیت مدنی دولت در قبال بیماریهای واگیردار، باید مساله را در دو فرض عمده مورد بررسی قرار داد؛ فرض اول مربوط به آن دسته از بیماریهای واگیرداری می‌شود که احتمال شایع شدن آن بیماری غیرقابل پیش‌بینی باشد. در اینجا باید توضیح داد که اصـطلاح غیـرقابـل پیش‌بینی مفهوم بسیار مضیقی دارد و تنها منحصر در مواردی است که بیماری سـابقه نداشـته و اتفاق محض غیرتکراری باشد.
یک دولت نمی‌تواند به این بهانه که از زمان دقیق شیوع بیماری اطـلاع نداشـته است، اقـدامی پیشگیرانه در این باب صورت ندهد
فرض دوم بدیهی است که بیماری‌هـایی چـون طـاعون، آنفلـوآنزا یـا دیگـر بیماریهای واگیردار، با یک بار وقوع در تاریخ معاصر در سال‌های بعدی قابل پیش‌بینی اسـت و یک دولت نمی‌تواند به این بهانه که از زمان دقیق شیوع بیماری اطـلاع نداشـته است، اقـدامی پیشگیرانه در این باب صورت ندهد زیرا هدف از مسئول دانستن دولـت در قبال بیماریهای واگیردار، رسیدن به ثبات و پایداری در پیشگیری از این نوع از بیماری‌ها اسـت و اگرچه اقدام دولت در اطلاع‌رسانی به مردم و وضع و اجرای محدودیت‌هایی مانند قرنطینه نیـز در شمول آن قرار می‌گیرد، صرفاً یک راهکار سطحی است و دولت موظف به از بـین بـردن علـل و ریشه بیماریهای واگیردار تا حد امکـان از طریـق اقـدامات تحقیقـاتی گسـترده، واکسیناسـیون عمومی و ... است.
نتیجه‌گیری
هرگاه این فرضیه که دولت در قبال گسترش بیماریهای واگیردار و آثار زیان‌بار آن مسئولیت مدنی دارد، پذیرفته شود، در این صورت مسائل شکلی (آیین دادرسی) متعددی در مقام اقامه دعوا علیه دولت مطرح می‌شود که درصدد پاسخ به برخی از شایع‌ترین این مسـائل هسـتیم.
موضـوع اول اینکه، دعوای مسئولیت مدنی به شرح مندرج در این مقاله، باید علیه «دولت» به عنوان یک شخصیت حقوقی کامل و مستقل طرح شود و محاکم نمی‌توانند با این دستاویز که خوانده (طرف) چنین دعوایی برای مثال، وزارت بهداشـت، درمـان و آمـوزش پزشـکی اسـت، از اسـتماع چنـین دعوایی امتناع کنند؛ چراکه وزارتخانه‌ها شخصیت حقوقی مستقلی ندارند و در واقع آنها تقسیمات داخلی سازمان شخصیت حقوقی دولت را تشکیل می‌دهند. به‌علاوه، اعطای اسـتثنایی شخصـیت حقوقی به وزارتخانه‌ها یا دستگاه‌های متبوع آنها نافی شخصیت حقوقی مستقل دولـت (بـه مفهـوم حکومـت) نیسـت.
موضوع دوم به مرجع دارای صلاحیت ذاتی برای رسیدگی به این دعوا ارتبـاط مـی‌یابـد. هرگـاه فرض مسئولیت مطلق دولت در قبال بیماریهای واگیردار پذیرفته شود. در این صورت آنچه کـه خواهان (زیان‌دیده) مطالبه می‌کند، «خسارت» است و اساساً چنین شخصی مدعی تخلف و نقض قانون از جانب دولت یا درصدد اثبات آن نیست.
بنابراین، به دلالـت مضـمون رأی وحـدت رویـه شماره ۷۴۷ـ۲۹ آذر ۱۳۹۴ هیئت عمومی دیوان عالی کشور، چنـین دعـوایی از شـمول مقـررات بندهای ۱ و ۲ و تبصره ۱ بند ۳ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسـی دیـوان عـدالت اداری خارج بوده و رسیدگی به آن در صلاحیت دادگاه عمومی حقوقی محل وقوع خسارت است.
پی‌نوشت
السان، مصطفی (۱۳۹۹) «مسئولیت مدنی دولت در قبال بیماریهای واگیردار(مطالعه موردی: کووید-۱۹)»، فصلنامه تحقیقات حقوق: ویژه‌نامه حقوق و کرونا، دوره ۲۳