پهلوی دوم چند سال بعد از نشستن بر تخت سلطنتی که متفقین در شهریور ۱۳۲۰ پدرش را از آن به زیر کشیدند، کوشید فرایندی با عنوان عمران و توسعه را به سبک و از منظر خود اجرا کند.
تجربه نظام برنامه‌ریزی در عصر پهلوی دوم نشان می‌دهد برنامه‌ریزی دولتی توسعه به دلایل مختلف اجتماعی و سازمانی، پیامدی جز نابسامانی و ایجاد تضادهای چندگانه در لایه‌های زندگی اجتماعی مردم نداشت. سامان برنامه‌ریزی در کشور بیش از آنکه مترصد توسعه باشد، عاملی برای کنترل آن و تحکیم نفوذ دولت در چرخه اقتصاد، سیاست و فرهنگ بود. نظام برنامه‌ریزی که از منظر نظام جهانی در راستای وابستگی و توسعه، سراسیمه طراحی و تنظیم شده بود، در ایران بر دیکتاتوری دولت و دوگانگی ساختاری در بخش‌های مختلف جامعه افزود.[۱]
روند نوسازی پهلوی دوم به این دلیل که در یک نظام اقتدارگرای پاتریمونیالیستی پیش می‌رفت و نوسازی خود را بدون اعمال در ابعاد سیاسی و جامعه مدنی اعمال داشته بود، برهم خوردن تعادل روانی و اجتماعی اقشار متوسط و پایین جامعه را به دنبال آوردواکاوی این فرایند و مراحل آن با توجه به تغییراتی که به مدت سه دهه ایجاد کرد و پیامدهایی که در ساختار اقتصاد ایران برای سال‌هایی طولانی به بار آورد موضوع پژوهش‌های متعددی قرار گرفته است؛ از جمله «تحلیل انطباق برنامه‌های توسعه اقتصادی - اجتماعی با الگوهای سیاستگذاری سه‌گانه در دوران پهلوی دوم» [۲]
نویسندگان در این مقاله در پی پاسخ به این پرسشند که «برنامه‌های توسعه اقتصادی-اجتماعی در دوره پهلوی دوم با کدام یک از روش‌های سیاستگذاری نهادی، انتخاب عمومی و مدل گروهی سازگاری داشته است؟»
توسعه به سبک پهلوی در یک نگاه
برنامه‌های اول تا پنجم توسعه و عمرانی دستاوردها و نارسایی‌هایی داشت. در میان اجرای این سلسله از برنامه‌ها، تحولات اداری و اجرایی متعددی رخ داد. برخی از این برنامه‌ها دنبال‌کننده یک ایدئولوژی خاص بود و عملکرد خاصی را می‌طلبید. اجرای این برنامه‌ها مستلزم ایجاد زیرساخت‌هایی بود که در برنامه چهارم وسیع‌ترین بخش از اهداف فرایند را به خود اختصاص داد.
آشفتگی ناشی از آزاد شدن یک‌باره نیروهای سیاسی و فکری در کنار مشکلات روزافزون اقتصادی جامعه و حکومت، ایران را دچار نوعی ورشکستگی ساخته بود. روند نوسازی فرهنگی و اقتصادی پهلوی دوم به این دلیل که در یک نظام اقتدارگرای پاتریمونیالیستی اعمال می‌شد و نوسازی خود را بدون اعمال در ابعاد سیاسی و جامعه مدنی اعمال داشته بود، برهم خوردن تعادل روانی و اجتماعی اقشار متوسط و پایین جامعه را به دنبال آورد.
سیاست‌های اصلاحی پهلوی دوم به این دلیل که ابعاد آنها فقط تقویت‌کننده پایگاه مشروعیت‌بخش و نیروهای حامی رژیم بود، در بین طبقات اجتماعی و حکومت شکاف‌های اساسی ایجاد کرد و باعث بسیج نیروهای مخالف در جهت فروپاشی رژیم شد.
استراتژی توسعه شاه که منشا تنش‌های متعدد شد، خود دچار نقصان‌های چندی بود؛ از جمله و در ابتدا، به‌دلیل ناکامی در انطباق سنت و مدرنیته، جامعه را با نوعی دوگانگی در عرصه اقتصاد، فرهنگ و قالب‌های فکری مواجه ساخت. استراتژی یادشده، توان بخش‌های جدید اقتصادی را بدون نابودی کامل قدرت بازار افزایش داد.
دوم اینکه، به توسعه نامتوازن نظام اقتصادی و سیاسی از طریق نوسازی اولی بدون تغییر ماهیت دومی منجر شد. همه این موارد باعث پیدایش نوعی خط ایدئولوژیک و احساس سردرگمی میان توده‌ها شد. مهمتر از همه اینکه، شاه با سرکوب طبقه متوسط جدید، خود را از یک منبع حمایتی عمده محروم کرد که قادر به تدوین یک پشتوانه عقیدتی برای توسعه و نیز ایفای نقش بازدارنده در مقابل تندروی چپگرایان و تعصب دست راستی‌ها بود. با فاصله گرفتن گروه‌های بیشتری از رژیم، دولت در انزوا قرار گرفت و یک جرقه برای برافروختن آتشفشان انقلاب فراهم شد.
برنامه اول عمرانی؛ درگیری‌های سیاسی، قطع کمک‌های آمریکا و توقف صدور نفت در دوران مصدق
فقدان امکان مداخله مردم، چندگانگی در برنامه‌ریزی‌ها، تداخل وظایف دستگاه‌ها، پایین نگهداشتن سطح قیمت محصولات کشاورزی به نفع محصولات وارداتی و بی‌توجهی به وضعیت معیشتی روستاییان از ویژگی‌های آخرین برنامه توسعه شاه بوداین برنامه (۱۳۳۳-۱۳۲۷)، افزایش تولید، صادرات و تامین نیازهای مردم در حوزه کشاورزی را هدفگذاری کرده بود؛ بنابراین با اختصاص درصدی بیشتری از بودجه به امورات اجتماعی و کشاورزی، در این بخش‌ها تحولات مهمی باید صورت می‌گرفت.
الگوی توسعه مورد نظر دولت، توسعه کشاورزی با تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در این حوزه بوده است. دولت موظف شده بود اجرای برنامه بخش کشاورزی را با بهره‌مندی از کمک‌های مردمی در اولویت قرار دهد. ضمن اینکه نظارت در اجرای برنامه اول عمرانی به ویژه در بخش کشاورزی برعهده این برنامه سپرده گذاشته شده بود.
به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، برنامه اول ویژگی‌های یک برنامه جامع و هماهنگ را نداشت و در مجموع می‌توان گفت این برنامه با طرح‌های متفرقه و مجزاء از یکدیگر آغاز شد. پیوستگی بین طرح‌ها لزوما مورد نظر نبوده و در نتیجه محتوای آن با مکانیسم دستیابی به توسعه به ذهن متبادر نمی‌شود. به‌طور کلی این برنامه به دلیل درگیری‌های سیاسی و قطع کمک‌های آمریکا و عدم صدور نفت، برنامه موفقی نبود.
برنامه دوم عمرانی؛ اختلاف میان سازمان برنامه و بودجه با وزارتخانه‌ها
این برنامه به مدت ۷ سال به طول انجامید؛ بعد از کودتای ۲۸ مرداد سال ۱۳۳۲، برای بازه زمانی ۱۳۳۳ تا ۱۳۴۱ از تصویب مجلس گذشت و به دلیل فروش دوباره نفت و دستیابی دولت به توان مالی بیشتر، اجرای برنامه‌های عمرانی در نظر قرار گرفت.
برنامه دوم توسعه از نظر تکنیکی، پیچیده‌تر و از نظر دامنه فعالیت، وسیع‌تر از نسخه اول بود با این حال، اختلاف میان سازمان برنامه و بودجه و وزارتخانه‌ها در انجام پروژه‌ها تاخیر و عدم به‌کارگیری کامل نیروها در اجرای این برنامه را به بار آورد. از طرف دیگر، سوء مدیریت و فساد، عایدات نفتی را از سازمان برنامه به سمت مخارج عمومی منحرف کرد. از نتایج عملکرد دولت در طول این برنامه برای کشور در سطح خارجی، افزایش میزان وابستگی و در سطح داخلی، بحران اقتصادی بود.
برنامه سوم عمرانی، همزمانی با گام‌های نخست اصلاحات ارضی و حرکت به سمت صنایع مونتاژی
این برنامه از سال ۱۳۴۱ آغاز شد و به مدت پنج سال به طول انجامید. اجرای برنامه سوم عمرانی همزمان با سال‌های اجرای مرحله اول و دوم اصلاحات ارضی بود و به همین دلیل اجرای برنامه کشاورزی دولت، به علت فرار سرمایه از بخش کشاورزی به بخش خدمات و صنعت شهری با مشکلات زیادی مواجه شد.
برنامه سوم به دنبال برنامه دوم و تمهیداتی که در آن برنامه به وجود آمد، زمینه وابستگی و ورود به چارچوب تقسیم بین‌المللی کار را برای ایران فراهم و صنایع مونتاژی، کالاهای بادوام و بی‌دوام را زیر پوشش راهبرد جانشینی واردات پایه‌ریزی کرد.
برنامه سوم توسعه، در عمل موفق نبود و در راستای اهداف مندرج در آن، به تغییرات کیفی ساختار تولید صنعتی، توجه کافی معطوف نشد و بخش زیادی از اعتبارات، ایجاد و زیربناهای صنایع سرمایه‌بر را هدف گرفت.
برنامه چهارم و کاهش بیشتر سهم بخش کشاورزی در اقتصاد
در برنامه چهارم، رشد اقتصادی با تاکید بر توسعه صنعتی مورد توجه دولت قرار گرفت و سهم بخش کشاورزی نسبت به سه برنامه عمرانی گذشته کاهش داشت. این برنامه با اهداف تسریع در رشد اقتصادی و افزایش درآمد ملی با اتکای بیشتر به توسعه صنعتی و بالا بردن بازده سرمایه، توزیع عادلانه‌تر درآمد، کاهش نیازمندی‌ها به خارج و تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی کشور تنظیم شده بود.
برنامه پنجم و وابستگی روزافزون اقتصاد به خارج از کشور
خصلت شخص‌محورانه ساخت سیاسی و شیوه‌های تنازعی در عرصه سیاست، فرایند توسعه را به ابعاد اقتصادی و اجتماعی تقلیل داده و آن را به جریانی نامتوازن و ناهمگون تبدیل کردآخرین برنامه عمرانی که از اوایل دهه ۵۰ آغاز شد با اعتبارهای مالی فراوان به تصویب رسید. در برنامه پنجم(۱۳۵۶-۱۳۵۲) همانند برنامه چهارم، تاکید بر صنعتی شدن کشور و با نگرشی قوی‌تر، سیاست عمران شهری و روستایی بود. از اهداف برنامه پنجم توسعه می‌توان به ارتقاء هر چه بیشتر دانش، فرهنگ، بهداشت و رفاه اجتماعی و توزیع عادلانه‌تر درآمدهای نفتی و حفظ رشد سریع و مداوم اقتصادی توام با ثبات نسبی قیمت‌ها اشاره کرد.
در خصوص پیامدهای اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی و عمرانی و پیرامون آسیب‌شناسی این برنامه باید گفت، فقدان برنامه‌های اقتصادی منسجم و مبتنی بر منافع مردم، تعارض‌ها و چندگانگی در برنامه‌ریزی‌ها، ناهماهنگی و تداخل وظایف دستگاه‌ها و سازمان‌های اجرایی، توزیع ناموزون اعتبارهای بانکی، پایین نگهداشتن سطح قیمت محصولات کشاورزی به نفع محصولات وارداتی، بی‌توجهی به وضعیت معیشتی روستاییان و جلوگیری از مداخله مردم در روند تصمیم‌گیری‌ها و سایر عوامل سبب شد تا سهم بخش کشاورزی در تولید ناخالص ملی در جریان برنامه‌های عمرانی، به‌تدریج کاهش یابد و کشاورزی به وضعیت اسفباری دچار شود که مشخص‌ترین نمونه آن، وابستگی و اتکای بیش از حد کشور به خارج و مهاجرت قشر وسیعی از دهقانان بی‌زمین و کم‌زمین به شهرها بود.
ماهیت سیاستگذاری عمومی در دوران پهلوی دوم
در نظام سیاسی «محمدرضا شاهی»، ساخت قدرت از نهادینگی، گریزان و تصمیم‌گیری‌ها غیرشفاف و از نوع پشت پرده بود. در چنین فضایی، روابط مبتنی بر وابستگی و حمایت خانوادگی اهمیت می‌یافت و نهادهای رسمی و قانونی مانند مجلس، احزاب، اتحادیه‌ها و مطبوعات نقش اصلی خود را از دست داده و به سازمان‌های فرمایشی تبدیل شدند.
به‌موجب ارزیابی‌های انجام شدته در دوره ۳۷ ساله سلطنت محمدرضا پهلوی، همچون پیش از آن، قشربندی اجتماعی از طبقه‌های ممتاز یا غالب، اقشار متوسط سنتی و جدید، همچنین کارگران، اعم از کارگران شهری و روستایی تشکیل شده بود.
با توجه به طرح مباحث مدل‌های سیاستگذاران در دوران نظام اقتدارگرای عصر پهلوی دوم می‌توان گفت در این نظام، حکومت همانند تنها نهاد اشتغالزا و سرمایه‌گذار بر همه شئون فرهنگی، سیاسی و اجتماعی سیطره داشت، به‌گونه‌ای که همه قوای جامعه در راه هدف‌های نظام سلطنتی تجهیز می‌شد و در برابر ملت هیچ تعهد و مسئولیتی نداشت؛ یعنی نه محدود به قانون و نه وابسته به طبقه‌ای خاص؛ زیرا شاه، مافوق قانون و طبقه درنظر گرفته شده بود.
از این‌رو، می‌توان گفت در اجرای سیاستگذاری عمومی در دوران محمدرضاشاه پهلوی نوعی مدل سیاستگذاری بالا به پایین قابل تبیین است زیرا مساله‌محوری بالا به پایین این است که اجرای سیاست با تصمیم‌های اتخاذ شده از سوی راس نظام سیاسی آغاز می‌شود.
برنامه‌هایی که به جای عمران به بحران مشروعیت انجامید
برنامه‌های توسعه در دوره پهلوی دوم با مدل سیاستگذاری انتخاب عمومی سازگار بوده است و فقط گاهی به مدل‌های نهادگرایی، نخبگان و نظریه سیستم (نظام) نزدیک شده و سپس از آن فاصله گرفته و در نهایت، مدل سیاستگذاری انتخاب عمومی را تا پایان دنبال کرده استاگرچه ابعاد سیاسی بحران حکومت محمدرضا پهلوی برجسته بود اما از دید برخی پژوهشگران، ابعاد اقتصادی آن هم عمق زیادی داشت. سیاست اقتصادی محمدرضاشاه در ۳۷ سال سلطنتش که برنامه‌های پنجگانه توسعه و اصلاحات ارضی از شاخص‌ترین آن ها به شمار می‌رفت، دگرگونی‌های سیاسی قابل‌توجهی را از راه رشد سرمایه‌داری در ایران رقم زد اما بی‌توجهی به جوانب سیاسی و اجتماعی آن، پیامدهای سنگینی را برای رژیم به ارمغان آورد که در نهایت سبب برهم خوردن تعادل طبقاتی جامعه ایران شد و رژیم در سال‌های منتهی به انقلاب خود را گرفتار بحران مشروعیت یافت؛ بحرانی که به جرات می‌توان گفت یکی از پایه‌های آن ریشه در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی اقتصادی در سطح کلان داشت.
این وضعیت در کنار افزایش سهم نفت و نقش دولت در اقتصاد ملی چه از نظر سرمایه‌گذاری و چه از نظر مدیریتی و تصمیم‌گیری تشدید شد. همچنین آنچه نخبگان حاکم و در صدر آنان شاه در تب‌وتاب صنعتی‌سازی و توسعه اقتصادی از توجه به آن غافل ماندند، خطری بود که در صورت عدم تحقق اهداف صنعتی‌سازی کشور، متوجه آنها می‌شد؛ اهدافی که به صورت جدی در برنامه‌های پنجگانه توسعه بین سال‌های ۱۳۲۸ تا ۱۳۵۶ پیگیری می‌شد.[۳]
چرا برنامه‌های شخص‌محورانه، به توسعه به معنای واقعی منجر نشد؟
خصلت استبدادی و شخص‌محورانه ساخت سیاسی و شیوه‌های تنازعی در عرصه سیاست، فرایند توسعه را به ابعاد اقتصادی و اجتماعی تقلیل داده و آن را به جریانی نامتوازن و ناهمگون تبدیل کرد. جلوگیری حکومت از مشارکت نخبگان فکری و گروه‌های سیاسی، به چرخه سیاستگذاری عمومی جنبه‌ای تحمیلی و دستوری داد.
پیامد این شرایط، ناکارآمدی و ظرفیت پایین نظام سیاسی در استفاده بهینه از منابع و امکانات در دسترس و در نتیجه، تبدیل فرصت‌ها به تهدیدها بود. در راستای بررسی برنامه‌های توسعه در دوران پهلوی دوم باید گفت که هیچ‌یک از برنامه‌های توسعه پیش از انقلاب، نگاه جامع و بومی به توسعه نداشتند.
شاید بتوان گفت که دولت ایران در سال‌های اجرای برنامه‌های پنجگانه، دولتی کاملا وابسته بوده است. مرور برنامه‌های توسعه‌ای در ایران نشان می‌دهد مسائل اقتصادی بیش از ابعاد اجتماعی فرهنگی و سیاسی مورد توجه قرار گرفته و این به تدریج به فاصله‌گرفتن هرچه بیشتر توسعه اقتصادی و توسعه در وجوه دیگر انجامید و زمینه‌ساز بروز برخی بحران‌ها و تعارض‌های اجتماعی و سیاسی در جامعه شده است؛ تا آنجا که گفته می‌شود توسعه در ایران به طور عمده بیش از اینکه تحول‌ساز باشد بحران‌ساز بوده است.
یافته‌های تحلیل انطباق برنامه‌های توسعه اقتصادی - اجتماعی با الگوهای سیاستگذاری سه‌گانه، نشان داد برنامه‌های توسعه در دوره پهلوی دوم با مدل سیاستگذاری انتخاب عمومی سازگار بوده است و فقط گاهی به مدل‌های نهادگرایی، نخبگان و نظریه سیستم (نظام) نزدیک‌شده و سپس از آن فاصله‌گرفته و در نهایت، مدل سیاستگذاری انتخاب عمومی را تا پایان دنبال کرده است. [۴]
دلیل سازگاری و انطباق برنامه‌های توسعه با الگوی سیاستگذاری موسوم به انتخاب عمومی، شخص‌گرایانه بودن ساخت قدرت، استفاده نکردن از عقلانیت و خرد جمعی، ضعیف‌بودن جامعه مدنی و عدم شکل‌گیری طبقات مستقل از دولت بود. همین امر فرایند سیاستگذاری عمومی را ناکارآمد کرده و به گسترش شکاف دیرینه دولت، ملت و شکنندگی بیشتر جامعه سیاسی انجامید. از این رو، در حوزه سیاستگذاری عمومی، مشکلاتی همچون عدم اجماع سیاسی و ضعف بینشی در شناخت و تشخیص درست مشکلات و مسائل عمومی جامعه، مانع از گزینش عقلانی الگوها و استراتژی‌های مناسب توسعه شد.
به علت شخصی‌بودن قدرت و کاهش سطح نهادمندی سیاسی در سال‌های سلطنت محمدرضا شاه، سیاست حالتی انحصاری و مسدود داشت. به این معنا که تصمیم‌گیری سیاسی فقط به نزدیکان و وابستگان شاه محدود بود. در ساختار حکومت پهلوی دوم، بین ماهیت جامعه و فرایند سیاست و اجرای سیاستگذاری عمومی نوعی تعامل ارتباط صوری وجود داشت.
پی‌نوشت‌ها:
[۱] مهدی طالب و موسی عنبری، «دلایل ناکامی نظام برنامه‌ریزی توسعه در ایران عصر پهلوی دوم»، نشریه نامه علوم اجتماعی، شماره بیست و هفتم، سال ۱۳۸۵
[۲] سهیلا شاه‌ویسی، اصغر پرتوی و مهدی خوش‌خطی، «تحلیل انطباق برنامه‌های توسعه اقتصادی- اجتماعی با الگوهای سیاستگذاری سه‌گانه در دوران پهلوی دوم»، ماهنامه جامعه شناسی سیاسی ایران، سال پنجم، شماره دوازدهم، اسفند ۱۴۰۱
[۳] رجب ایزدی و مرتضی حیدرپور اینانلو، «برنامه‌های پنجگانه توسعه در دوران پهلوی و انقلاب اسلامی ایران»، جامعه‌شناسی اقتصادی و توسعه، شماره دوم، سال چهارم، پاییز و زمستان ۱۳۹۴
[۴] در بررسی ادبیات رشته سیاستگذاری عمومی، نظریه انتخاب عمومی سهم عمده‌ای دارد. این نظریه که بر سه فرض و مفهوم اصلی و محوری «فردگرایی روش‌شناختی»، «انسان اقتصادی و انتخاب عقلانی او» و «سیاست به عنوان موضوع مبادله» استوار است، بر محوریت «نفع شخصی» در عرصه سیاست و حکومت تاکید دارد و انگیزه کنش سیاستگذاران در فرایند سیاستگذاری عمومی را از جنس انگیزه شهروندان و نمایندگان گروهی در حوزه اقتصاد و بازار، یعنی «نفع شخصی» معرفی می‌کند.