با توجه به تنگناهایی که سلسله‌مراتب مسلط غربی بر نظام بین‌الملل، پیش روی ارتباطات بانکی و مالی و نیز مبادلات تجاری و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران قرار داده، بخشی از نگاه‌ها متوجه فرصت و مجرایی به نام «رمزارز»ها و به طور کلی «ارز دیجیتال» است. در همین حال تصمیم‌گیری در مورد «حکمرانی دیجیتال» همچون بسیاری از کشورها از چالشی‌ترین موضوعات سیاسی-اقتصادی کشور ما در سال‌های اخیر بوده که هنوز جمع‌بندی و چارچوبی مشخص برای آن فراهم نشده است.
در این زمینه، اداره کل پژوهش و بررسی‌های خبری ایرنا در پرونده‌ای به نام «رمزارزها؛ تهدیدات و تمهیدات» به بررسی ابعاد این موضوع پرداخته است.
پیش از این، چندین چهره فعال در حوزه بلاک‌چین و حقوق فناوری‌های نوین به تشریح ویژگی و بایسته‌های «بازاری که می‌تواند سوپاپ اطمینان فشار ارزی باشد» و نیز «پول دیجیتال، فرصت‌های تجاری و امکان رقابت با ارزهای فیات» پرداخته‌اند و در گزارشی دیگر کارشناسان اقتصادی به این پرسش پاسخ گفته‌اند که «رمزارزها و دور زدن تحریم‌ها؛ شدنی است؟»
قانونگذاری برای عرصه‌ای که بیش از ۱۰میلیون ایرانی در آن فعالند
ارزهای دیجیتال امروزه به یکی از مهمترین ابزارهای تجارت بین‌المللی بدل شده‌اند. این ارزها به دلیل مبتنی بودن بر بستر بلاک‌چین و رهایی از محدودیت‌های نقل و انتقال مالی با ارزهای فیات، مبادلات بین‌المللی را تسهیل کرده‌اند. بر این مبنا، شمار زیادی از دولت‌ها، فعالان اقتصادی و شهروندان در بسیاری از کشورها از ارز دیجیتال به ویژه رمزارزها استفاده می‌کنند.
در چنین شرایطی ورود ایران به این عرصه گریزناپذیر است، چنان که در حال حاضر هم بنا بر برخی گزارش‌ها بیش از ده میلیون نفر از ایرانیان و بسیاری از نهادهای مالی و اقتصادی به این عرصه وارد شده‌اند.
نایب رییس‌کمیسیون اقتصاد نوآوری و تحول دیجیتال اتاق تهران اردیبهشت‌ماه پارسال با بیان اینکه حجم مبادله روزانه رمزارزها در پایان اسفندماه ۹۹ بین پنج تا ۱۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده شده است، ادعا کرد: برآورد می‌شود که ۱۲ میلیون ایرانی صاحب رمزارز باشند. (۱) با این حال قانونگذاری در حوزه ارزهای دیجیتال در کشورمان با کاستی‌های جدی رو به رو است.
با وجود تحریم‌ها، جریان سیاستگذاری این حوزه با توجه به اهمیت و قابلیت کمک به نقل و انتقالات مالی در زمان تحریم، مورد توجه ویژه قرار گرفته است. با وجود توجه ویژه به رمزارزها به خصوص از ۱۳۹۶ به بعد، باید دانست که اقدامات صورت گرفته در زمینه مقررات‌گذاری در این حوزه همچنان نوپا و بدیع است و جای کار بسیار جهت توسعه رمزارزها در کشور وجود دارد.
در سال‌های اخیر با مطرح شدن رمزارزها به عنوان یک ابزار پرداخت در مبادلات، ناظران و تنظیم‌کنندگان مقررات در بازارهای مالی در این حوزه وارد شده‌اند و باید تصمیمات مشخصی در مورد چگونگی و نظارت بر رمزارزها داشته باشند.
پژوهشکده پولی و بانکی در بهار ۱۴۰۰ در پژوهشی با عنوان «چهارچوب مقررات‌گذاری رمزارزها در ایران: بررسی رویکردهای گزارش کارشناسی بین‌المللی و ارائه پیشنهاد» (۲) ضمن بررسی رویه‌های انتخابی مقررات‌گذاری در دارایی رمزنگاری شده در کشورهای جهان و چالش‌های آن در ایران، به ارائه پیشنهاداتی برای قانونگذاری در این عرصه پرداخته است.
این گزارش، مهمترین مباحث مطرح شده در این مطالعه پژوهشی را بازخوانی کرده است.
چهار چالش عمده مقررات‌گذاری در دارایی‌های رمزنگاری شده
ناظران در سراسر جهان هنگام پرداختن به موضوعات نظارتی پیرامون دارایی‌های رمزنگاری‌شده با چالش‌های بسیاری روبه‌رو شده‌اند. به طورکلی، چالش‌های مقررات‌گذاری در دارایی‌های رمزنگاری شده را می‌توان در موارد زیر طبقه‌بندی کرد:
۱- در دسترس نبودن اطلاعات و کیفیت داده‌ها
اطلاعات مربوط به فعالیت‌های رمزنگاری، به‌ویژه در رابطه با ایجاد، توزیع و مبادله، غالباً ناقص، غیرقابل اعتماد، یا غیرقابل دسترس است. اطلاعات میان بسیاری از سرویس‌ها پراکنده و تایید آنها اغلب دشوار است. تغییرات ایجادشده غالباً در منابع داده‌های عمومی منعکس نمی‌شوند. کیفیت داده‌های مبادله به‌طور قابلِ توجهی از پلتفرمی به پلتفرم دیگر متفاوت است و گرفتن یک نمای کلی و قابل ِاعتماد از جریان مالی آن در داخل و خارج از اکوسیستم بسیار دشوار است. مجموعه داده‌های تجربی گسترده‌تر و دقیق‌تر را می‌توان مستقیماً از شرکت‌کنندگان در بازار یا سایر نهادهای نظارتی تهیه کرد.
در سال‌های اخیر با مطرح شدن رمزارزها به عنوان یک ابزار پرداخت در مبادلات، ناظران و تنظیم‌کنندگان مقررات در بازارهای مالی در این حوزه وارد شده‌اند و باید تصمیمات مشخصی در مورد چگونگی و نظارت بر رمزارزها داشته باشند
۲- توجه نکردن به ارائه دهندگان زیرساخت و استخراج کنندگان
برخی از ارائه‌دهندگان زیرساخت‌های رمزنگاری، نگهدارنده و اپراتورها تاکنون در چهارچوب‌های نظارتی کمتر مورد توجه قرار گرفته‌اند. نقش توسعه‌دهندگان زیرساخت و استخراج‌کنندگان تا به امروز نادیده گرفته شده است. نظارت بیشتر بر آنها می‌تواند به‌منظور افزایش شفافیت حاکمیت و محافظت از کاربران رمزنگاری اعمال شود.
۳- فقدان تعاریف یکسان برای اصطلاحات واضح
عدم اجماع در مورد اصطلاحات، تعاریف و طبقه‌بندی می‌تواند مانعی اساسی برای ایجاد یک چهارچوب نظارتی قوی باشد و ممکن است مانع از هماهنگی بیشتر نظارتی در بازارهای مالی شود. با توجه به ماهیت ذاتی معاملات رمزنگاری، تفسیر واضح از اصطلاحات در بین نهادهای نظارتی ممکن است نظارت را تسهیل کند.
۴- فقدان نظارت یکپارچه
فقدان پاسخ‌های نظارتی هماهنگ به شرکت کنندگان در بازار رمزنگاری در مجامع جهانی وجود دارد و این موضوع امکان سوءاستفاده از نقاط ضعف نظارتی و دورزدن مقررات سختگیرانه را فراهم می‌آورد. همکاری و هماهنگی نظارتی بین‌المللی می‌تواند علاوه بر اقدامات اجرایی در حوزه‌های قضایی، با ایجاد یک چهارچوب نظارتی سازگارتر و هماهنگ‌تر، مضرات احتمالی در مورد تنظیم قوانین و مقررات را کاهش دهد. اینها اهداف اصلی ارگان‌های فرامنطقه‌ای و بین‌دولتی موجود است.
رویه‌های انتخابی مقررات‌گذاری در دارایی رمزنگاری شده در کشورهای جهان
کشورهای جهان در فرایند نظارت دارایی‌های رمزنگاری‌شده، سه رویه استفاده از مقررات موجود، تنظیم مجدد قوانین و مقررات و تنظیم مشخص و سفارشی قوانین و مقررات را به کار برده‌اند. این رویه‌ها می‌توانند در ارائه چهارچوب پیشنهادی برای نهادهای نظارتی در این حوزه راهگشا باشند.
اول: رویه استفاده از مقررات موجود
در این رویه، از قوانین یا مقررات موجود برای دارایی‌های رمزنگاری‌شده استفاده می‌شود. بسیاری از راهنمایی‌های نظارتی در مورد کاربرد و اهمیت قوانین و مقررات موجود ارائه شده است و می‌توان بیان کرد که تا حدودی تمرکز بر قوانین و مقررات بانکی و قوانین ارائه‌دهنده پرداخت بوده است.
دوم: تنظیم مجدد قوانین و مقررات
در این رویه، ناظران به‌دنبال اصلاح قوانین یا مقررات موجود برای یک یا چند مورد از انواع فعالیت‌های رمزنگاری هستند. ضمن اینکه یک آیین‌نامه اصلاح‌شده ارائه می‌شود که دامنه و حدود فعالیت‌های رمزنگاری را مشخص می‌کند یا قانون یا آیین‌نامه موجود را گسترش می‌دهد.
سوم: تنظیم سفارشی قوانین و مقررات
در این رویه، قانون یا آیین‌نامه جدیدی به‌طور خاص تصویب یا تنظیم می‌شود تا حدود و دامنه فعالیت‌های رمزنگاری را مشخص کند. به‌طور معمول، این رویه جدید چهارچوب قانونی جداگانه‌ای ایجاد می‌کند که فقط برای فعالیت‌های رمزنگاری اعمال می‌شود. در این‌صورت، یک چهارچوب نظارتی مجزا برای مجموعه‌ای از فعالیت‌های رمزنگاری اعمال می‌شود که فعالیت‌های رمزنگاری یکی از جنبه‌های آن است.
چارچوب پیشنهادی مقررات‌گذاری در رمزارزها
در چهارچوب پیشنهادی مورد نظر با توجه به ماهیت رمزارزها یا دارایی‌های رمزنگاری‌شده و همچنین ناظران و تنظیم‌کنندگان رمزارزها باید تفکیک‌هایی قائل شد. در این زمینه، مراجعه به قوانین و مقررات مربوطه در بانک مرکزی می‌تواند راهگشا باشد. در بخش ماهیت رمزارزها، از الزامات و ضوابط بانک مرکزی در حوزه رمزارزها استفاده شده است.
بر مبنای این قانون، هفت تفکیک برای رمزارزها در نظر گرفته شده است. این موارد شامل رمزارز جهان‌روا، رمزارز ملی، رمزارز منطقه‌ی، توکن‌های ریالی، توکن‌های ارزی، توکن با پشتوانه دارایی و توکن بر مبنای پشتوانه طلا معرفی شده است. کارکردهای هریک از این رمزارزها در این ضوابط از طرف بانک مرکزی بیان شده است.
مطابق با جدول زیر، کارکردهای استخراج، مبادله و ابزار پرداخت برای هریک از این رمزارزها در نظر گرفته شده است. البته، برخی از این کارکردها در مواردی در ضوابط بانک مرکزی محدود و ممنوع در نظر گرفته شده است.
در این راستا، آیین‌نامه بانک مرکزی به خوبی با شناسایی و مشخص‌کردن ماهیت رمزارزها توانسته است مطابق با استانداردهای بین‌المللی، کارکردهای هریک از انواع رمزارزها را محدود و یا قانونی معرفی کند. هریک از نهادهای تاثیرگذار و ناظر بر فعالیت‌های رمزارز نیز به خوبی مشخص شده است.
کشورهای جهان در فرایند نظارت دارایی‌های رمزنگاری‌شده، سه رویه استفاده از مقررات موجود، تنظیم مجدد قوانین و مقررات و تنظیم مشخص و سفارشی قوانین و مقررات را به کار برده‌انددر این راستا، ارگان‌ها و نهادهای رابط و مقررات‌گذار در این حوزه‌ها نیز مشخص شده است. بر این اساس، باید در هر بخش از بانک مرکزی و سایر نهادها با توجه به بازیگران و فعالان در این بخش اقدام به مقررات‌گذاری کنند که در این حوزه هنوز پژوهش‌های متعددی باید صورت پذیرد.
در بیشتر کشورهای مورد بررسی در این گزارش، رویه‌های نظارتی مختلفی صورت گرفته است. این رویه‌ها را به‌طورکلی می‌توان در دو بخش تغییر و اصلاح قوانین و مقررات یا تدوین قوانین و مقررات جدید تقسیم‌بندی کرد. چهارچوب نظارتی پیشنهادی براساس دو رویه در بررسی‌های تطبیقی در سایر کشورها به‌صورت زیر ارائه می‌شود. به‌عبارت دیگر، بانک مرکزی باید با اتخاذ و تکیه بر این دو رویه، چهارچوب نظارتی خود را در این حوزه گسترش دهد.
چهارچوب مقررات‌گذاری در حوزه رمزارزها باید براساس کارکردهای آنها یعنی مبادله، ابزار پرداخت و استخراج صورت پذیرد. در بررسی‌های انجام‌شده در این گزارش با توجه به قوانین و مقررات کشور، در جدول زیر، لیست قوانین و مقررات مرتبط در این زمینه و اصلاح آنها در چهارچوب مقررات‌گذاری در رمزارزها ارائه شده است.
بررسی مقررات موجود نشان می‌دهد به استثنای سازمان مالیاتی و البته ابلاغیه دولت در خصوص رمزارزها به نهادهای ذیربط، تاکنون اقدام رسمی در خصوص مقررات‌گذاری شفاف در حوزه رمزارزها انجام نشده است.
در این ارتباط، بانک درحال مطالعات اولیه در خصوص جنبه‌های فنی و حقوقی آن در ایران است و سایر نهادهای قانونگذار همچون سازمان بورس اوراق بهادار نیز اقدام مٔوثری در این حوزه انجام نداده‌اند. به هرحال، رمزارزها یکی از محصولاتی است که بر پایه سیستم‌های غیرمتمرکز بلاک‌چین شکل گرفته و باید سیاست‌ها، مقررات و استانداردهای شناسایی و افشای خاص خود را براساس الزامات نهادهای ناظر مختلف داشته باشد. علاوه برآن، انتظار می‌رود وزارت ارتباطات و فنّاوری اطلاعات نیز همسو با تغییرات، زیرساخت و بستر مناسب را برای توسعه رمزارزها در کشور فراهم کند.
بنابراین، هرکدام از رمزارزها بسته به حوزه‌هایی که در آن اثرگذار است، نهاد متولی قانونی خود را باید داشته باشد. بانک مرکزی باید با همکاری با سایر نهادهای مرتبط، به مقررات‌گذاری در این زمینه اقدام کند. بنابراین در حوزه نظارت و کنترل نیز بانک مرکزی در همکاری مشترک با وزارت اقتصاد و وزارت صنعت می‌تواند وارد شود و مقررات این حوزه را تامین کند. آنچه اهمیت دارد آن است که بانک مرکزی در این بخش پرچمدار تدوین مقررات و نظارت باشد.
اخذ مالیات در حوزه رمزارزها کلید شفافیت این حوزه به‌شمار می‌رود که خوشبختانه سازمان امور مالیاتی با استفاده از اختیارات خود در خصوص اخذ مالیات با استفاده از اطلاعات سامانه خوداظهاری و اطلاعات سامانه‌های سنا و نیما و اطلاعات عام رمزارزها مانند سختی استخراج، می‌تواند مبتنی بر مقررات تنظیم‌شده در این حوزه، مالیات بر استخراج رمزارزها را به‌صورت خودکار و دریافت کند و با دریافت مدارک هزینه از استخراج‌کنندگان و استعلام آنی از شرکت برق و گمرک، مالیات اضافی را به آنها بازگرداند. این موضوع به همکاری سازمان مالیاتی با وزارت نیرو، وزارت صنعت و معدن، وزارت ارتباطات و فنّاوری اطلاعات و بانک مرکزی نیاز دارد. شناسایی دقیق بازیگران و واسطه‌گران حوزه رمزارزها می‌تواند به همکاری‌های موفق‌تر سازمان‌ها و نهادهای نظارتی در این حوزه کمک کند.
اخذ مالیات در حوزه رمزارزها رمز شفافیت است و این موضوع به همکاری سازمان مالیاتی با وزارت نیرو، وزارت صنعت و معدن، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و بانک مرکزی نیاز دارد
جمع‌بندی و توصیه‌های سیاستی
مقررات گذار در سطح بانک مرکزی باید به مساله تفاوت رمزارز با دارایی‌های رمزنگاری‌شده توجه کند. در این حوزه، ماهیت و طبقه‌بندی بسته به کارکردهای هریک اهمیت دارد. چالش‌های ساختاری و ابهامات حقوقی، جنبه‌های مثبت و منفی و رویکردهای مختلف حوزه کسب‌وکار با ارزهای دیجیتال ازجمله موضوعات بحث‌برانگیز در این زمینه است. دارایی رمزنگاری‌شده بازنمایی دیجیتالی از دارایی‌ها است که با توکنایز کردن دارایی و فعال شدن دارایی‌های منجمد، فضایی جهت سرمایه‌گذاری‌های خرد در کشور ایجاد می‌کند. استفاده از دارایی رمزنگاری‌شده به‌عنوان ابزار مالی موجب کاهش بحران خلق پول و جلوگیری از انحراف سرمایه‌های کشور خواهد شد، درحالی‌که دارایی‌های رمزنگاری همچنان درحال توسعه، تغییر و تحول هستند.
مقامات نظارتی در کشور باید دنبال رویکردی پیشگیرانه و کلی‌نگر در مورد مقررات باشند که ناشی از بررسی کامل ریسک‌های موجود باشد. مقررات‌گذاران باید نظارت بر تحولات را در نظر بگیرند تا به‌دقت تجزیه و تحلیل ریسک‌ها را انجام دهند و مهمترین آسیب‌پذیری‌ها را مشخص و اولویت‌ها را تعیین کنند.
در تعامل مستمر با بازار، این توانایی به‌وجود خواهد آمد تا مقامات بتوانند ریسک‌های بازار را پیشبینی کنند و فعالانه به‌دنبال اقدامات مناسب باشند. رویکرد انتخاب‌شده توسط هر حوزه قضایی می‌تواند در صورت خرد محتاطانه متفاوت باشد. تدوین چهارچوب‌های نظارتی باید براساس اولویت‌ها و منابع به‌صورت متوالی انجام شود، اما ارزیابی مداوم ریسک‌ها و برنامه‌ریزی راهبردی باید جامع باشد و کلیه تنظیم‌کنندگان بخش مالی و سایر مقامات ذیربط را درگیر خود کند. هماهنگی منظم و مناسب همه مقامات ذیربط تخصیص روشن از مسئولیت‌های پیش رو را مشخص می‌کند.
باید توجه داشت که نوسانات بالای ارزش رمزارزهای جهانشمول، ریسک مشارکت مستقیم و غیرمستقیم دولت، بانک‌ها، و مٔوسسات مالی و اعتباری در این حوزه را افزایش می‌دهد. برای ساماندهی استخراج رمز، مصوبات ارز در بخش خصوصی هم زیرساخت قانونی فعلی تا حد زیادی کفایت می‌کند و به‌نظر می‌رسد در شرایط کنونی نیازی به وضع قوانین جدید نباشد و بسترهای نهادی موردنیاز از طریق دولت قابل اصلاح و تدوین است. در این ارتباط، لازم است مقررات‌گذاری در ایران و تدوین چهارچوب نظارتی آن اهداف زیر را دنبال کند:
اطمینان از ایمنی وکارایی نظام مالی و بانکی، حمایت از مصرف‌کننده و سرمایه‌گذاران خارجی، به حداقل رساندن فرصت‌های دورزدن مقررات نظارتی مبارزه با دورزدن قوانین و مقررات کنترل ارزی، مبارزه با جریان‌های غیرمالی و پولشویی و تامین مالی تروریسم، مبارزه با فرار مالیاتی، حمایت از شمولیت مالی و پیشرفت‌های فناورانه که در این گزارش، الزامات مقرراتی موجود بررسی و ارتباط آنها با رمزارزها مشخص شد.
همچنین به منظور بهبود مقررات، اصلاحات مورد نیاز و اقدامات پیشنهادی ارائه شده است. با توجه به استانداردهای بین‌المللی، هریک از رمزارزها بسته به حوزهای که در آن اثرگذار است، نهاد متولی قانونی خاص خود را خواهد داشت. بانک مرکزی باید سامانه‌های مبادلاتی و زیرساخت‌های آن را انتخاب و پایه‌ریزی کند؛ همچنین، باید مانع از خریدوفروش ارز حاصل از استخراج برای مقاصد سوداگرانه شود.
شناسایی دقیق استخراج‌کنندگان و شناسایی مشتریان مختص رمزارزها می‌تواند در بهبود فرایند نظارت در این حوزه تاثیرگذار باشد. همکاری مشترک وزارت نیرو، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت صنعت و معدن و بانک مرکزی در این زمینه لازم و ضروری به‌نظر می‌رسد. اهمّ اقدامات پیشنهادی نظارتی می‌تواند در حوزه‌های زیر انجام شود:
۱ -همکاری سازمان‌ها و نهادهای قانونگذار کشور در حوزه رمزارزها
۲ -شناسایی و نظارت واسطه‌گران و بازیگران فعال در این حوزه (شرکتهای ارائه‌دهنده خدمات و مبادلات)
۳-شناسایی مشتریان و فعالان در این بازار و تشکیل داده‌های انبوه
۴-گسترش سامانه‌های مبادله‌ای رمزارزها از سوی بانک مرکزی
۵ -اجرای سازوکار اخذ مالیات از رمزارزها توسط سازمان مالیاتی کشور
پی‌نوشت:
۱- «۱۲ میلیون ایرانی صاحب رمز ارز هستند»؛ خبرگزاری جمهوری اسلامی، ۲۶ اردیبهشت ۱۴۰۰
۲- مهشید شاهچرا، ماندانا طاهری و مرجان فرجی، «چهارچوب مقررات‌گذاری رمزارزها در ایران: بررسی رویکردهای بین‌المللی و ارائه پیشنهاد»، پژوهشکده پولی و بانکی، بهار ۱۴۰۰