دوراهی پیچیده یارانه‌های پنهان

به گزارش گروه تحلیل، تفسیر و پژوهش‌های خبری ایرنا؛ رسانه‌های منتقد دولت، در طی ماه‌های اخیر و به صورت مداوم، به انتقاد از پرداخت یارانه‌های پنهان توسط دولت پرداخته و در عین حال به افزایش قیمت برخی کالاها نیز انتقاد کرده‌اند. این در حالی است که قطع یارانه‌های پنهان توسط دولت، می‌تواند باعث افزایش قیمت بسیاری از کالاها شده و بار دیگر انتقادها از دولت را به همراه بیاورد. اما یارانه‌های پنهان چیستند، شهروندان چگونه از آن برخوردار می‌شوند و حذف این یارانه‌ها بر جامعه چه تاثیری خواهد گذاشت؟

یارانه‌های پنهان، حمایت در سایه دولت از مردم

یارانه پنهان در تعریف به قیمت‌گذاری در سطحی پایین‌تر از قیمت‌های واقعی گفته می‌شود، به صورتی که مابه التفاوت نرخ قیمت‌گذاری شده و نرخ واقعی، توسط قیمت‌گذار پرداخت شود. این یارانه، به ویژه در مورد حامل‌های انرژی کاربرد دارد. یارانه پنهان انرژی زمانی پرداخت می‌شود که دولت در حالی که می‌تواند انرژی را با نرخ واقعی و در بازار جهانی به فروش برساند، آن را با قیمتی پایین‌تر از قیمت واقعی، برای مصرف عموم مردم عرضه کند. یارانه پنهان، اغلب از سوی دولت‌ها پرداخت می‌شود و هدف اصلی آن تنظیم قیمت‌ها به نفع مردم، حمایت از اقشار ضعیف جامعه و حمایت از بنگاه‌های تولیدی است و همانطور که گفته شد اغلب، دولت‌ها یارانه‌های پنهانی را برای حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی در نظر می‌گیرند.

برای محاسبه میزان یارانه پنهان و به ویژه یارانه پنهان انرژی، روش‌هایی وجود دارد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس: «در روش مرسوم محاسبه یارانه پنهان، فرض شده است کل انرژی مصرف شده در داخل کشور می‌تواند در خارج کشور به فروش برسد، همچنین، در مورد حامل‌هایی مانند بنزین که قیمت‌های جهانی دارند، می‌توان قیمت فوب خلیج فارس را به عنوان قیمت مرجع در نظر گرفت، اما در مورد حامل‌هایی مانند گاز طبیعی و برق که قیمت منطقه‌ای دارند، تعیین نرخ مرجع دشوار می‌شود.»

در همین گزارش تاکید می‌شود که برای محاسبه میزان یارانه پنهان، باید نرخ واقعی ارز را در نظر گرفت که البته قیمت آن نیز دشوار است: «نرخ ارز مبنای تبدیل قیمت فروش انرژی موضوعی به شدت اختلاف‌برانگیز است و بخش زیادی از یارانه پنهان که به این روش محاسبه می‌شود، چیزی جز تأثیرات افزایش نرخ ارز نیست، بدون آن‌که در مصرف واقعی مردم تغییر محسوسی صورت گرفته باشد.»

بیش از نیمی از یارانه پنهان سوخت در ایران، به بخش‌های نیروگاهی و صنایع اختصاص می‌یابد

اما برخلاف تصور عمومی، نه اقشار آسیب‌پذیر که تولیدکنندگان، بیشترین بهره را از یارانه‌های پنهان، به ویژه در بخش انرژی می‌برند. مرکز پژوهش‌های مجلس، در تحلیل خود از یارانه پنهان انرژی در ایران و با توجه به آمار رسمی، می‌نویسد: «با توجه به سهم خانوار از مجموع یارانه هیدروکربوری در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۵، بیش از سه چهارم یارانه ضمنی هیدورکربوری به غیر خانوار اختصاص داشته و در واقع انرژی ارزان مهمترین روش حمایت دولت از بخش تولید در ایران است.» و در ادامه آمده است که تنها ۲۴ درصد از یارانه‌ی پنهان بخش انرژی به بخش خانگی اختصاص می‌یابد و نیروگاه‌ها و صنایع در مجموع حدود ۵۵ درصد از حجم یارانه پنهان بخش انرژی را دریافت می‌کنند.

کنترل قیمت‌ها با ابزار یارانه پنهان

دولت‌ها از پرداخت یارانه پنهان، اهداف مشخصی را دنبال می‌کنند. اولین دلیل پرداخت یارانه پنهان، کنترل قیمت‌ها و به ویژه کنترل قیمت حامل‌های انرژی، به عنوان یکی از مولفه‌های اصلی اقتصاد هر کشور است. کشورهایی که دارای منابع انرژی کافی هستند، اغلب می‌توانند با پرداخت یارانه‌های پنهان، بهای انرژی را در کشور خود کاهش دهند و بدین ترتیب شهروندان آنان با پرداخت کمتر هزینه‌های انرژی، سطح بهتری از رفاه را تجربه می‌کنند. زیرا می‌توانند هزینه‌های سبد بهای انرژی خانوار را صرف امور دیگری در زندگی خود کنند.

اثر دوم یارانه پنهان، کاهش کلی سطح قیمت‌ها است. بهای انرژی مصرفی، یکی از عمده‌ترین عوامل تعیین کننده قیمت تمام شده هر کالایی است. بدین ترتیب زمانی که دولت یارانه پنهان انرژی را برای صنایع در نظر می‌گیرد، می‌تواند بر کاهش قیمت‌ها اثر بگذارد. ضمن آنکه یارانه‌های انرژی، باعث پایین نگاه داشتن هزینه حمل و نقل کالاها نیز می‌شود و از این طریق نیز بهای تمام شده کالاها، پایین‌تر از قیمت واقعی آن، محاسبه می‌گردد.

اثر سوم یارانه‌های پنهان افزایش سودآوری تولیدکنندگان و در نتیجه تشویق آنان به تولید بیشتر است. تولیدکنندگان زمانی که از یارانه‌های پنهان برخوردار شوند، می‌توانند کالای ارزان‌تری نسبت به رقبای خارجی خود تولید کنند و در نتیجه می‌توانند در رقابت تجاری با رقیبان خارجی، کالای ارزان‌تری را وارد بازارها نمایند و در نتیجه با فروش بیشتر، سود بیشتری را نیز کسب نمایند. از همین رو است که طبق آمار «آژانس بین المللی انرژی»، ایران در سال ۲۰۱۵ رتبه نخست و در سال ۲۰۱۶ رتبه دوم یارانه انرژی را به خود اختصاص داده است و بدین ترتیب یارانه‌های پنهان این بخش در ایران، اثری قابل توجه در اقتصاد دارند.

یارانه پنهان و پیامدهای منفی آن

قابل حدس است که یارانه‌های پنهان، می‌توانند پیامدهایی ناخواسته و منفی نیز به دنبال داشته باشند. یارانه پنهان بخش انرژی باعث شده است تا قیمت تمام شده انرژی در ایران، پایین‌تر از قیمت واقعی آن باشد. در نتیجه بسیاری از مصرف کنندگان، بدون توجه به این امر، دست به مصرف بی‌رویه انرژی می‌زنند و در نتیجه منابع ملی را اتلاف می‌کنند. به همین دلیل است که برخی اقتصاددانان معتقدند با وجود یارانه‌های بخش انرژی نمی‌توان انتظار داشت که شهروندان، مصرف انرژی خود را مدیریت نمایند.

مرکز پژوهش‌های مجلس، در گزارش دیگری درباره بحث یارانه پنهان حامل‌های انرژی، با اشاره به آزاد سازی قیمت بنزین در دولت قبل، می‌نویسد: «چنین استدلال می‌شد که یارانه مشوقی برای مصرف بیشتر محسوب شده و اختصاص یارانه به حامل‌های انرژی، مردم را به مصرف بیشتر و بی‌ملاحظه آن‌ها تشویق می‌کند. این امر خود منجر به هدررفت منابع ملی، کاهش بهره‌وری و آلودگی محیط زیست می‌شود. لذا چنین نتیجه گرفته شد که اعطای فراگیر یارانه توجیه اقتصادی ندارد». با همین توجیهات بود که دولت پیشین، اقدام به حذف یارانه سوخت کرد، اقدامی که موجب افزایش ناگهانی قیمت‌ها شد، در عین حال تا حدی و در کوتاه مدت از مصرف بی‌رویه و هدررفت سوخت جلوگیری کرد. هرچند گزارش‌های متعدد مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که بخشی از کاهش مصرف بی‌رویه، مقطعی بوده و با گذشت زمان، دوباره مصرف سوخت در ایران، افزایش یافته است.

پیامد منفی دیگر یارانه‌های پنهان این بخش، قاچاق انرژی و به ویژه سوخت است. بهای تمام شده بسیار پایین سوخت در ایران، نسبت به قیمت منطقه‌ای و جهانی آن، در طی سال‌های گذشته به گسترش پدیده قاچاق سوخت دامن زده است و بسیاری با قاچاق سوخت‌های مختلف نظیر بنزین و گازوییل، به اقتصاد کشور لطمه زده‌اند.

از سوی دیگر تحقیقات نشان می‌دهد که برخلاف تصور، نه طبقه فرودست جامعه، که این دهک‌های بالای جامعه هستند که بیشترین بهره را از یارانه‌های پنهان بخش انرژی می‌برند. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در ارتباط با همین موضوع می‌خوانیم: «به رغم آنکه سهم دهک اول از یارانه انرژی ۵/۰۶ درصد بوده و از سایر دهک‌ها کمتر است، نسبت یارانه انرژی به هزینه‌ی کل خانوار در این دهک، با ۱۵ درصد بیشترین مقدار را به خود اختصاص می‌دهد، به آن معنی که معیشت دهک اول به نسبت سایر دهک‌ها به مراتب به یارانه انرژی وابستگی بیشتری دارد».

پیامدهای حذف یارانه‌های پنهان

به نظر می‌رسد جریان مخالف دولت، در طی ماه‌های گذشته، با انتقاد شدید از دولت، تاکید دارد که دولت برای جبران برخی فشارهای اقتصادی، باید از یارانه انرژی بکاهد و قیمت انرژی را به قیمت واقعی آن نزدیک کند. هرچند که در نگاه اول، چنین پیشنهادی، معقول و مفید به فایده تصور می‌شود. اما در واقعیت چنین نیست و باید با احتیاط بیشتری در این ارتباط تصمیم گرفت. اصرار منتقدین دولت برای حذف یارانه پنهان، نشان از آن دارد که گویا منتقدین دولت، تجارب دولت قبل در بحث حذف یارانه‌های پنهان را به دست فراموشی سپرده‌اند.

اولین نتیجه حذف یارانه پنهان، افزایش قیمت‌ها است. تجربه‌های قبلی دولت پیشین در حذف ناگهانی یارانه‌های پنهان و تبدیل آن به یارانه آشکار، نشان داد که برخلاف تصورات اولیه، میزان جهش قیمت در اثر حذف یارانه‌های پنهان، حتی ممکن است بیش از رقم واقعی یارانه باشد و در نهایت یک آشفتگی موقت در عرصه اقتصادی ایجاد شود. قطع یارانه پنهان حامل‌های انرژی، نه تنها موجب افزایش قیمت این حامل‌ها خواهند شد که به صورت زنجیره‌ای، کرایه‌های حمل و نقل، قیمت تمام شده‌ی کالاها و در نتیجه بخش بزرگی از اقتصاد را تحت تاثیر قرار می‌دهد و در نهایت موجب فشار اقتصادی بیشتر بر خانوارها خواهد شد.

دومین تاثیر حذف یارانه پنهان، فشار بر تولیدکنندگان خواهد بود. همانطور که گفته شد، هزینه انرژی، بخش بزرگی از قیمت تمام شده کالا را تشکیل می‌دهد و تولیدکنندگان ناچار به افزایش قیمت کالای خود دست خواهند زد. به همین ترتیب، هزینه‌های حمل و نقل نیز بیشتر می‌شود که به ویژه در بخش حمل و نقل عمومی، این قشر متوسط و ضعیف جامعه هستند که آسیب خواهند دید. بدین ترتیب انتقادهای یکسویه و بدون بررسی تجارب قبلی، نمی‌توانند واقعیت‌های ماجرای یارانه‌های پنهان را به درستی توصیف و تحلیل کنند.

سومین تاثیر حذف یارانه‌های پنهان، کاهش قدرت خرید خانوارهای آسیب‌پذیر است. بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که یارانه‌های پنهان باعث می‌شوند تا خانوارهای آسیب‌پذیر بتوانند برخی از کالاهای دارای یارانه پنهان را مصرف کنند؛ این در حالی است که قطع ناگهانی یارانه‌های پنهان، می‌تواند باعث حذف این کالاها از سبد خرید اقشار آسیب‌پذیر گردد. همچنین حذف این یارانه‌ها و به ویژه یارانه سوخت، می‌تواند باعث کاهش سفر شهروندان و در نتیجه کاهش درآمدهای حاصل از گردشگری در کل کشور شود. وضعیتی که بیش از هرگروه دیگر، اقشار آسیب‌پذیر را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

چه باید کرد؟

در مجموع، بررسی‌های انجام شده از سوی سازمان‌ها و مراکز تحقیقاتی مختلف، نشان می‌دهد که تجربه دولت پیشین در برخورد با یارانه‌های پنهان و حذف ناگهانی آن‌ها، تجربه موفقی نبوده است. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در یکی از گزارش‌های خود در اسفندماه ۱۳۹۴، به صراحت تاکید می‌کند: «یکی از دلایل اصلی عدم تحقق اهداف و آرمان‌های این قانون [هدفمندی یارانه‌ها] پس از گذشت پنج سال از اجرای آن، ضعف‌ها و ابهامات موجود در متن قانون از منظر منطق علم اقتصاد بوده است». در ادامه این گزارش می‌خوانیم: «مشکلات مربوط به ناکارآمدی فرآیندهای تولید، توزیع، مصرف و سرمایه‌گذاری و همچنین آلودگی‌های زیست‌محیطی و حتی قاچاق کالاهای یارانه‌ای با هدفمند کردن یارانه‌ها به‌طور کامل از بین نخواهند رفت» و «جهش نرخ ارز، اِعمال تحریم‌های ظالمانه اقتصادی بر کشور و....، به خودی خود، می‌تواند دستیابی به اهداف مورد نظر دولت با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را ناممکن و یا حداقل دشوار سازد». در گزارش دیگری از همین مرکز و ضمن اشاره به یارانه‌های پنهان کالاهایی چون گندم و بنزین، تاکید شده است: «این مسئله از جنبه‌های بسیار پیچیده اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و سیاسی برخوردار است. بنابراین هرگونه اقدام در جهت حذف، کاهش یا تعدیل این سیاست‌ها بدون توجه به معقولات مذکور می‌تواند هزینه‌های فراوانی را بر کشور تحمیل کند».

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۸۶: حذف یارانه‌های پنهان از جنبه‌های بسیار پیچیده اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و سیاسی برخوردار است. بنابراین هرگونه اقدام در جهت حذف، کاهش یا تعدیل این سیاست‌ها بدون توجه به معقولات مذکور می‌تواند هزینه‌های فراوانی را بر کشور تحمیل کند

تجربه قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و حذف بخش بزرگی از یارانه‌های پنهان، نشان می‌دهد که چنین اقدامی، بدون بررسی تمام جوانب و در زمانی که کشور در حال جدال با تحریم‌های ظالمانه اقتصادی است، ممکن است منجر به پیامدهای منفی برای اقتصاد کشور شود و اهداف و نتایجی که اغلب در این ارتباط تصور می‌شود، محقق نگردد. مرکز پژوهش‌های مجلس، در تحلیل خود از رویکردهای جدید در علم اقتصاد، سخن به میان می‌آورد و می‌نویسد: «با وجود اینکه یارانه‌ها می‌توانند موجب بروز ناکارآیی شوند، اما مواردی وجود دارد که یارانه می‌تواند کارآمدترین راه‌حل موجود در بازار باشد.» و «یارانه‌های فراگیر را نمی‌توان همواره تهدیدی برای کارآیی برشمرد، بلکه در مواردی بهترین راه‌حل برقراری کارآیی، اعطای یارانه است. البته از منظر معیار عدالت نیز اعطای یارانه به کالاهای ضروری و پست قابل دفاع دانسته می‌شود، زیرا اعطای یارانه فراگیر به این کالاها موجب حمایت از اقشار فقیر می‌شود». این گزارش‌ها به تاکید دارند که در رویکردهای جدید علم اقتصاد، بحث درباره یارانه‌های پنهان متفاوت شده است و حذف ناگهانی و گسترده یارانه‌های پنهان، به عنوان یک راه حل مناسب، به دولت‌ها پیشنهاد نمی‌شود.

بطور حتم حجم عظیم یارانه‌های پنهان، باری بر دوش هر دولتی هستند، اما دولت نمی‌تواند ناگهان این بار را بر زمین بگذارد. طراحی برنامه حذف یارانه‌های پنهان و آشکار، نه تنها نیازمند بررسی‌های همه جانبه، دقیق و فنی است که به نظر می‌رسد در شرایط فعلی، رویکرد دولت در حذف تدریجی و پلکانی یارانه‌های اقشار توانمند جامعه، رویکرد بهتر و مناسب‌تری است که نه تورمی ایجاد می‌کند و نه اقشار ضعیف جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد. رویکردی در شرایط فعلی، منطقی‌ترین رویکرد ممکن در پرونده یارانه‌های پنهان است. در عین حال اگر دولت بخواهد تصمیمی درباره یارانه‌های پنهان بگیرد، بهترین راه حل آن است که یارانه‌های پنهان، با دقت تمام و به صورت آرام آرام و به حد معقول کاهش یابند تا بتواند حداکثر کنترل را بر اثرات حذف این یارانه‌ها اعمال کرد و مانع از بروز هرگونه ضربه به اقشار فرودست و رونق تولید ملی شد.

منابع

- نکاتی درباره یارانه‌های پنهان؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ ۱۳۸۳

- درباره یارانه انرژی در ایران، یارانه پنهان و ملاحظاتی درباره آن؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ ۱۳۹۸

- نکاتی درباره ضرورت اصالح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ ۱۳۹۴

- مروری بر یارانه نان و بنزین در کشور؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ ۱۳۸۶