بودجه آموزش و پرورش از مهم‌ترین مباحث اقتصاد آموزش و پرورش است، زیرا، اساسا سند بودجه با پیشبینی منابع درآمدی و تشخیص نیازها و ضرورت‌های هر دستگاه، اولویت‌ها را تعیین می‌کند. از همین‌رو، سند بودجه خوانشی مالی از سیاست‌های دولت بوده و بررسی بودجه وزارت آموزش و پرورش می‌تواند سیاست‌ها، رویکردها، برنامه‌ها و اولویت‌های دولت را در بخش آموزش و پرورش نمایان کند.
سهم اعتبارات وزارت آموزش و پرورش از مصارف عمومی دولت در قانون بودجه ۱۳۹۸ به میزان ۱۰/۴۹ درصد بوده که این رقم در لایحه سال ۱۳۹۹ به ۱۱/۴۱ درصد افزایش یافته است. مجموع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش و سازمان‌های تابعه آن بدون اعتبارات متفرقه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نسبت به قانون ۱۳۹۸ به میزان ۴۳/۲۳ درصد افزایش داشته است. اما جمع کلی اعتبارات این دستگاه با ردیف‌های متفرقه انتقال نایافته در قانون بودجه ۱۳۹۸ بیش از ۵۴ هزار میلیارد تومان بوده که با رشد ۱۸/۰۷ درصدی در لایحه ۱۳۹۹ به بیش از ۶۴ هزار میلیارد تومان رسیده است. افزون بر این، با تحلیل و مقایسه اعتبارات برنامه‌های وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه ۱۳۹۹ می‌توان به یافته‌های مهمی اشاره کرد که از این لحاظ قابل تامل است.
مقاومت جدی در برابر تمرکززدایی
یکی از چالش‌های اصلی وزارت آموزش و پرورش، ساختار به شدت متمرکز آن و مقاومت جدی در برابر تمرکززدایی در این حوزه است، به نحوی که خردترین امور اجرایی مدارس بر اساس مصوبات و مقررات بالادستی اداره می‌شود. اگرچه در قانون بودجه ۱۳۹۸، حوزه آموزش و پرورش دارای ۸ ردیف مستقل بود، اما برمبنای تقسیم‌بندی دستگاه‌ها به سیاست‌گذار و مجری در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، همه ردیف‌های مذکور حذف و در ذیل ردیف وزارت آموزش و پرورش به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار قرار گرفته‌اند. این اقدام باعث افزایش تمرکز در حوزه ستادی دستگاه خواهد شد، در حالی که کاهش تمرکز از حوزه‌های ستادی و توجه به مدارس و اقتضائات و توزیع عادلانه بودجه برمبنای نیازهای واقعی آنها از پیش‌شرط‌های اصلی بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در حوزه آموزش و پرورش است. ازسوی دیگر برمبنای سیاست‌های کلی ایجاد تحول در نظام آموزش و پرورش و سند تحول بنیادین کاهش تمرکز و ارتقای نقش و اختیارات مدرسه در تحقق اهداف و مأموریت‌ها، یکی از رویکردهای مهم است که در نظام بودجه‌ریزی نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
نابرابری در توزیع عادلانه بودجه
از مهم‌ترین شاخص‌های بررسی تناسب بودجه، بررسی سهم دانش‌آموزان هریک از دوره‌های تحصیلی ابتدایی، متوسطه اول و متوسطه دوم نظری است. نکته قابل تأمل در این‌باره، سهم بیش از دو برابری هر دانش‌آموز دوره متوسطه دوم نظری، نسبت به سهم هر دانش‌آموز دوره ابتدایی است که در تضاد آشکار با اصل عدالت‌محوری و مغایر با رویکردهای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش است. در راهکار ۱۲/۲ سند تحول بنیادین، «فراهم آوردن تسهیلات و امتیازات مناسب برای جذب و نگهداشت نیروهای کارآمد در دوره ابتدایی و تقویت نگاه تخصصی زیربنایی به این دوره تحصیلی» به‌صراحت مورد تأکید قرار گرفته است. به‌نظر می‌رسد یکی از دلایل تفاوت میان سرانه دانش‌آموز دوره ابتدایی و متوسطه به ساماندهی و مدیریت منابع انسانی در این دوره مرتبط است. پدیده هم‌زمان «مازاد» و «کمبود» نیروی انسانی در دوره متوسطه به‌دلیل ضعف در مدیریت منابع انسانی و به‌طور خاص نقل‌وانتقال بی‌سامان معلمان سبب شده در برخی مناطق مازاد معلم و در مناطق دیگر کمبود معلم به‌وجود بیاید.
افزایش حجم فعالیت‌های خرید خدمات آموزشی
ماده ۴۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی (۲) به وزارت آموزش و پرورش اجازه داده است به منظور پوشش تحصیلی در مناطقی که ظرفیت کافی در مدارس دولتی وجود ندارد نسبت به خرید خدمات آموزشی اقدام نماید. دو قید مهم در این ماده قانونی وجود دارد، یکی پوشش تحصیلی دانش‌آموزان لازم التعلیم و دیگری محدود بودن خرید خدمات به مناطقی که ظرفیت کافی در مدارس دولتی وجود ندارد.
بر همین اساس از سال ۱۳۹۳ تاکنون در بودجه وزارت آموزش و پرورش ردیفی با عنوان «خرید خدمات آموزشی در مناطق کمتربرخوردار» وجود داشته است. اما آنچه اخیراً به ویژه در لایحه بودجه سال۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ در این‌باره قابل تامل است تلاش برای افزایش حجم فعالیت‌های خرید خدمات آموزشی است. به نحوی که در تبصره ۲۱ لایحه بودجه ۱۳۹۸ خرید خدمات آموزشی در وزارت آموزشی به صورت سالانه ۱۰ درصد پیشبینی شده بود.
در لایحه ۱۳۹۹ نیز در این خصوص دو نکته قابل تامل وجود دارد: نخست بند (د) تبصره ۲۰ است که دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۲۵ قانون مدیریت خدمات کشوری را مکلف کرده است که حداقل ۱۰ درصد از وظایف خود را از طریق واگذاری و خرید خدمات تامین نمایند و دوم افزایش حدوداً دو برابری حجم فعالیت خریدخدمات آموزشی در وزارت آموزش و پرورش است. به نحوی که در قانون بودجه ۱۳۹۸ تعداد دانش آموزان خرید خدماتی ۳۶۹ هزار و ۲۷۶ نفر بوده و در لایحه این عدد به ۶۲۶ هزار و ۷۵۰ نفر افزایش یافته است.
افزون بر این، از منظر عدالت درونی میان برنامه‌های وزارت آموزش و پرورش نیز می‌توان به بررسی برنامه خرید خدمات آموزشی پرداخت. سهم سرانه هر دانش‌آموز مشمول طرح خرید خدمات آموزشی در هر سه دوره یکسان و برابر یک میلیون و ۲۰۰ هزار تومان است. مقایسه این ارقام با سرانه دانش‌آموزان هریک از دوره‌ها نشان‌دهنده تفاوتی از حدود سه برابر تا هفت برابر است. از طرفی تفاوت دو تا سه برابری میان سرانه دانش‌آموزان عادی در سه دوره ابتدایی، متوسطه اول و متوسطه دوم (نظری) و اختصاص اعتبار یکسان ۱/۲ میلیون تومان برای دانش‌آموزان هر سه دوره برای مشمولین طرح خرید خدمات نیز نکته قابل تأمل و پُرابهامی است؛ با این پرسش کهبا چه منطقی هزینه سرانه دانش‌آموزان خرید خدماتی به میزان سه تا هفت برابر کمتر از دیگر دانش‌آموزان است؟
همچنین از مهم‌ترین شاخص‌های بررسی تناسب بودجه، بررسی سهم دانش‌آموزان هریک از دوره‌های تحصیلی ابتدایی، متوسطه اول و متوسطه دوم نظری است. نکته قابل تأمل در این‌باره نیز سهم بیش از دو برابری هر دانش‌آموز دوره متوسطه دوم نظری نسبت به سهم هر دانش‌آموز دوره ابتدایی است که در تضاد آشکار با اصل عدالت‌محوری و مغایر با رویکردهای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش است. در راهکار ۱۲/۲ سند تحول بنیادین، «فراهم آوردن تسهیلات و امتیازات مناسب برای جذب و نگهداشت نیروهای کارآمد در دوره ابتدایی و تقویت نگاه تخصصی زیربنایی به این دوره تحصیلی» به‌صراحت مورد تأکید قرار گرفته است.
کاهش کیفیت فعالیت‌های آموزشی
با وجود آنکه جمع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش و سازمان‌های تابعه آن حدود ۱۸ درصد افزایش داشته است، اما نکته قابل توجه آنکه عموماً ردیف‌ها و برنامه‌های مرتبط با عدالت آموزشی و کیفیت آموزشی یا کاهش اعتبار داشته و یا اگر هم افزایشی یافته اند، مناسب نبوده است.
برای نمونه ردیف «کیفیت‌بخشی به فعالیت‌های آموزشی و پرورشی و توسعه عدالت آموزشی» دارای رشد منفی (۴۵/۳۶-)، ردیف «توسعه کمی‌وکیفی آموزش پیش از دبستان» دارای رشد منفی (۲۹/۵۲-)، ردیف فعالیت‌های پرورشی و امور تربیتی دانش‌آموزان حدود ۶ درصد افزایش، ردیف طرح جامع حمایت و ارتقای پوشش تحصیلی مناطق محروم ۵ درصد افزایش، ردیف کمک به تأمین سرانه دانش‌آموزی ۵ درصد افزایش، برنامه پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی دانش‌آموزان حدود ۷۶ درصد کاهش، برنامه آموزش پیش از دبستان بیش از ۲۹ درصد کاهش، برنامه سنجش و آمادگی تحصیلی بیش از ۵ درصد کاهش برنامه توانبخشی دانش‌آموزان استثنایی بیش از ۸ درصد کاهش، برنامه رشد و پرورش فکری کودکان و نوجوانان بیش از ۵ درصد کاهش داشته است.
برنامه‌های وزارت آموزش و پرورش و عموماً بودجه کل کشور اگرچه به ظاهر براساس بهای تمام‌شده محاسبه شده‌اند، اما مقایسه ارقام لایحه بودجه ۱۳۹۹ و قانون بودجه ۱۳۹۸ این موضوع را نشان نمی‌دهد. برای نمونه برنامه آموزش پیش‌دبستانی با ردیف ۱۸۰۱۰۰۳۰۰۰ در قانون بودجه ۱۳۹۸ برای تعداد ۲۷۳ هزار و ۸۲۰ نوآموز و با بهای تمام شده هر نفر ۲۶۹ هزار تومان در نظر گرفته شده بود، در حالی که همین برنامه در لایحه بودجه ۱۳۹۹ نیز با همان بهای به‌اصطلاح تمام‌شده ۲۶۹ هزار تومان برای ۱۹۳ هزار و ۲۲ نفر منظور شده است. این روش در دو سطح اجرای برنامه‌ها را با چالش جدی مواجه خواهد کرد، نخست آنکه با توجه به افزایش جمعیت نوآموزان در کشور، جمعیت مشمول برنامه نه تنها افزایش نداشته، بلکه بیش از ۸۰ هزار نفر نیز کاهش داشته است. دوم آنکه با توجه به افزایش هزینه‌ها و تورم در کشور، بهای تمام‌شده برنامه از سال گذشته تا امسال ثابت مانده است که خود با توجه به تورم بالا دال بر کاهش مقدار واقعی آن است.
با توجه به عدم پیشبینی برخی از هزینه‌های وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه همچون پرداخت مطالبات حق‌التدریسی، حق‌الزحمه برگزاری امتحانات، آموزش استخدامی‌های ماده (۲۸) اساسنامه دانشگاه فرهنگیان، آموزش یکساله مشمولان قانون تعیین تکلیف استخدامی، مطالبات معوق سال‌های گذشته فرهنگیان و عدم برآورد نیاز واقعی نیروی انسانی در سال آینده، بیش‌برآوردی منابع و کم‌برآوردی هزینه‌ها و از همه مهم‌تر ثابت ماندن بهای تمام‌شده برخی از برنامه‌ها و فعالیت‌ها می‌توان گفت که آموزش و پرورش در سال ۱۳۹۹ همچون سال‌های گذشته با کسری بسیار شدید بودجه مواجه خواهد شد.
از سوی دیگر تناسب و عدالت در تقسیم اعتبارات برنامه‌ای وزارت آموزش و پرورش رعایت نشده است. به‌نحوی که عموماً ردیف‌ها و برنامه‌های مرتبط با عدالت آموزشی و کیفیت آموزشی همچون برنامه کیفیت‌بخشی به فعالیت‌های آموزشی، توسعه عدالت آموزشی، توسعه کمی‌وکیفی آموزش پیش از دبستان و کاهش آسیب‌های اجتماعی دانش‌آموزان به‌شدت کاهش یافته است.
در این شرایط یکی از راه‌های همیشه آزموده برای جبران کسری بودجه، کاهش سهم اعتبار برنامه‌های کیفیت‌بخشی این وزارتخانه است که این امر خود با توجه به کاهش بسیار شدید اعتبار برنامه مرتبط با کیفیت آموزشی و عدالت آموزشی خطر جدی برای تعمیق نابرابری آموزشی، از بین رفتن عدالت آموزشی و ادامه روند کاهشی کیفیت آموزشی می‌باشد
نقاط قوت بودجه آموزش و پرورش
گرچه موارد فوق برای تصمیم‌گیری در زمینه بودجه لازم و ضروری است ولیکن باید اشاره داشت که این لایحه از وجوه مثبتی نظیر «افزایش سهم آموزش و پرورش از مصارف بودجه عمومی دولت» از ۱۰/۴۹ درصد در بودجه ۱۳۹۸ به ۱۱/۴۱ درصد در بودجه ۱۳۹۹، «کاهش اعتبارات ستادی و افزایش ۲۷درصدی اعتبارات ادارت کل استان‌ها»، «افزایش ۵۲درصدی اعتبارات برنامه آموزش متوسطه فنی و حرفه‌ای»، «افزایش ۵۶درصدی اعتبارات برنامه آموزش کار و دانش» و «افزایش اعتبارات برنامه آموزش متوسطه حرفه‌ای دانش‌آموزان با نیازهای ویژه به میزان ۴۰ درصد»،برخوردار است که می‌تواند اثرات مثبتی را در این عرصه به همراه داشته باشد. با این حال باید در نظر داشت که همچنان برای رسیدن به سرمنزل مقصود تلاشی مضاعف بر سر راه آموزش و پرورش وجود دارد.
نظر شما