واکاوی چالش‌های تامین مالی پژوهش در ایران/ بسته حمایتی قانونی طراحی شود

به گزارش خبرنگار علم و آموزش ایرنا، با تغییر ساختار اقتصاد جهانی و اهمیت نوآوری به منزله راهی برای پیشرفت کشورها، سیاست‌گذاری در این زمینه نیز اهمیت بسیاری یافته‌ است. سیاست‌های حوزه علم، فناوری و نوآوری گستره وسیعی از سیاست‌ها را مانند سیاست‌های تأمین مالی پژوهش‌ در دولت و پشتیبانی از پارک‌ها و مراکز رشد را در بر می‌گیرد. سیاست‌های پشتیبانی از تحقیق و توسعه مانند یکی از زیرمجموعه‌های سیاست‌های حوزه علم، فناوری و نوآوری در این میان مهم است.

در حالی که بر اساس برنامه پنجم توسعه (۹۰ تا ۹۴) سهم بودجه پژوهش از تولید ناخالص ملی سه درصد و در برنامه ششم توسعه (۹۶ تا ۱۴۰۰) سهم پژوهش باید به چهار درصد از تولید ناخالص داخلی برسد، در آخرین سال اجرای این برنامه سهم پژوهش ۳۲ صدم درصد و کمتر از نیم درصد بوده است. بودجه پژوهش به طور کلی متناسب با سرمایه‌ها و ظرفیت‌های کشور نیست و باید برای افزایش آن، سیاست‌های پشتیبانی از تحقیق و توسعه را بازبینی و سیاست‌های مناسبی را طراحی کرد.

نخستین گام در این کار، واکاوی ابزارهای سیاستی پشتیبانی از تحقیق و توسعه در قوانین و مقررات کنونی کشور است. شناخت این ابزارها به سیاست‌گذاران کمک می‌کند تا با شناخت شکاف‌ها و ظرفیت‌های کنونی در قوانین و مقررات، گام‌های بهتری را برای بازطراحی آن‌ها بردارند.

دکتر رضا حسان، دانش‌آموخته سیاست‌گذاری بر پایه مدل از دانشگاه پالرمو (ایتالیا) و استادیار پژوهشکده جامعه و اطلاعات پژوهشگاه (ایرانداک) طرح پژوهشی با عنوان تحلیل ابزارهای سیاستی حمایت از تحقیق و توسعه در نظام علم، فناوری، و نوآوری ایران را انجام داده و در آن افزون بر شناسایی ابزارهای سیاستی پشتیبانی از تحقیق و توسعه در ایران، این ابزارها را از دیدگاه ترکیب و ظرفیت آن‌ها برای پاسخ‌گویی به نظام‌های علم، فناوری و نوآوری کشور بررسی و واکاوی کرده است.

یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد بسیاری ابزارهای کنونی پشتیبانی از تحقیق و توسعه در جهان، یا در ایران اصلا به کار نرفته یا به‌درستی به کار نرفته است. یافته‌های این پژوهش همچنین نیاز به بازطراحی قوانین و مقررات را در این زمینه بیشتر از قبل نشان می‌دهد. بنابراین با توجه به اهمیت تحقیق وتوسعه، خلاءها و مشکلات ابزارهای سیاستی حمایت از آن در کشور، باید بسته حمایتی قانونی شامل ابزارهای سیاستی مختلف برای حمایت از آن طراحی شود.

وی در گفت وگو با خبرنگار گروه علم و آموزش ایرنا در مورد موفق‌ترین ابزارهای حمایتی از تحقیق و توسعه در ایران و اجرا نشدن قانون تخصیص یک‌درصد از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به پژوهش برابر ماده ۵۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۹۳ و تاکید شده در قانون برنامه ششم توسعه اظهار داشت: ابزارهای سیاستی متفاوتی در کشور طی سال‌های گذشته برای حمایت از تحقیق و توسعه طراحی شده‌، ولی در رسیدن به اهداف تعیین‌شده چندان موفق نبوده است.

بر اساس قانون برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم نسبت هزینه‌های تحقیق و توسعه به تولید ناخالص داخلی به عنوان یکی از شاخص های مهم برای تعیین میزان اثرگذاری سیاست‌های این حوزه باید به سه درصد تولید ناخالص ملی می‌رسید. در برنامه ششم توسعه و همچنین سند جامع علمی کشور، چشم‌انداز این سهم چهار درصد در نظر گرفته شده است. با این‌حال گزارش مرکز آمار ایران نشان می‌دهد در طول سال‌های گذشته در بهترین حالت نسبت هزینه‌ای تحقیق و توسعه به تولید ناخالص داخلی ۶۶ صدم درصد بوده است که فاصله معنی‌داری تا اهداف برنامه دارد.

عضو هیات‌علمی پژوهشگاه علوم و فناوری اطلاعات ایران (ایرانداک) افزود: موفقیت یا شکست سیاست‌ها به عوامل مختلفی بستگی دارد. یکی از عوامل اساسی در موفقیت سیاست‌ها طراحی مناسب آن‌ها و تمهید ابزارهای سیاستی مناسب برای اجرایی کردن آن سیاست‌ها است. پژوهش یادشده نشان می‌دهد میان ابزارهای حمایتی معرفی شده در این پژوهش ابزارهایی مانند کسر فوق العاده هزینه، استهلاک تسریع شده، تخفیف بیمه کارکنان، مشارکت عمومی و خصوصی در قوانین کشور ما وجود ندارد.

حسان گفت: همچنین شرکت‌ها و صنایع بزرگ کشور که معمولا در دسته شرکت‌های دانش بنیان قرار نمی‌گیرند، از کمترین حمایت در زمینه تحقیق وتوسعه برخوردار هستند. از هشت ماده مربوط به حمایت از تحقیق و توسعه در بخش خصوصی سه ماده به حمایت از این شرکت‌ها می‌پردازد و از میان این سه ماده، تنها بند «س» ماده ۱۳۲ قانون مالیات‌های مستقیم ابزار موثری است؛ زیرا ماده چهار قانون رفع موانع تولید با توجه به اینکه فقط از تحقیق وتوسعه با شرایط خاص (سبب کاهش یا رفع آلایندگی یا منجر به ثبت اختراع یا حق امتیاز) حمایت می‌کند و به تامین مالی از مسیر قانون بودجه سالانه منوط شده، عملا به علت کسری مزمن بودجه در کشور چندان قابلیت اجرا ندارد.

قانون یک‌درصد برای اجرا مناسب نیست

وی ادامه داد: تنها ماده باقیمانده ماده مربوط به حمایت صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته است که با توجه به محدودیت‌های مالی صندوق در تامین مالی نمی‌تواند چندان موثر باشد. عملا شرکت‌های بزرگ و کوچک و متوسط کشور تنها با یک ابزار و نه ترکیبی از ابزارها، حمایت می‌شوند که البته این ابزار نیز مشکلات بسیاری در اجرا دارد؛ از جمله اینکه فقط هزینه‌های پروژه های مطالعاتی بیرونی و با قرارداد با دانشگاه‌ها و مراکز علمی حمایت می‌شوند، اما هزینه نیروی انسانی و موارد اولیه تحقیق و توسعه معمولا جزء هزینه‌های اصلی است که باید از طریق ابزار اعتبار مالیاتی پوشش داده شود.

عضو هیات‌علمی ایرانداک در مورد قانون یک درصد نیز گفت: متاسفانه این قانون از نظر طراحی برای اجرا مناسب نیست؛ بنابراین در سال‌های گذشته همان اعتباری هم که تامین شده چندان موثر نبوده است. باید یک بسته جامع قانونی برای حمایت از تحقیق و توسعه طراحی شود. اصلاح یک ابزار بدون در نظر گرفتن دیگر ابزارها، نمی‌تواند موثر واقع شود.

وی در مورد اینکه حمایت زیاد و نامتعادل از شرکت های دانش بنیان در پارک های علم و فناوری و رشد آنها در محیط‌های آکواریومی اظهار داشت: متاسفانه در کشور ما حتی تعریف شرکت های دانش بنیان دچار اشکال است. ابزارهای حمایتی از آنها هم در طراحی اشکالاتی دارد؛ برای نمونه ابزارهای حمایتی این شرکت‌ها را در مسیر رشد قرار نمی‌دهد.

ما فقط از تجاری‌سازی محصولات دانش‌بنیان حمایت می‌کنیم؛ ولی از تحقیق و توسعه آنها چندان حمایت نمی‌کنیم. بنابراین حمایت ها نباید کاهش یابد؛ ولی نیاز جدی به باز طراحی دارد.

ضرورت ترکیب ابزارهای سیاستی با ابزارهای متفاوت فضا

حسان گفت: با توجه به نقش ابزارهای سیاستی در ارتقای تحقیق و توسعه، انتشار و استفاده از دانش و نوآوری‌های جدید در ایران نیز این ابزارها برای جلوگیری از موانع و تسهیل سطح مطلوب سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و نوآوری‌ها باید طراحی و اجرا شود. اما بدون طراحی دقیق، این ابزارها می‌توانند عواقب ناخواسته‌ای؛ از جمله تشویق نکردن مناسب شرکت‌های باسابقه به تحقیق و توسعه، تشویق شرکت‌های کوچک برای انجام فعالیت‌هایی با کارایی کمتر، ایجاد آربیتراژ (بهره از تفاوت قیمت بین دو یا چند بازار برای کسب سود) و فعالیت‌های رانتی (فعالیت‌های بدون تلاش اقتصادی) داشته باشند.

وی تاکید کرد: بنابراین ابزارهای سیاستی تحقیق و توسعه باید با ترکیب ابزارهای متفاوت فضای مناسبی برای انجام تحقیق و توسعه توسط شرکت‌ها فراهم کنند. در طراحی این ابزارها باید توجه جدی به رفع مشکلات سیستمی در نظام نوآوری کشور به خصوص مشکل شبکه‌سازی و ضعف قابلیت در شرکت‌های کوچک و متوسط شود.

با توجه به اهمیت تحقیق وتوسعه و خلاءها و مشکلات ابزارهای سیاستی حمایت از تحقیق و توسعه در کشور که به صورت پراکنده و در قوانین مختلف آورده شده، باید یک بسته حمایتی قانونی شامل ابزارهای سیاستی مختلف برای حمایت از تحقیق وتوسعه در کشور طرحی شود که این پژوهش می‌تواند زمینه‌ای برای طراحی این بسته باشد.

تامین هزینه‌های تحقیق و توسعه توسط کسب‌وکارها

عضو هیات‌علمی پژوهشگاه علوم و فناوری اطلاعات ایران (ایرانداک) در مورد مهم ترین ابزارهای سیاستی تحقیقات در کشورها اظهار داشت: اگرچه مداخله نکردن دولت در بازارها به عنوان یک اصل توصیه شده توسط اقتصاددانان امروز پذیرفته‌شده در بسیاری کشورهاست؛ در طول سال‌های گذشته به خصوص بعد از بحران مالی سال ۲۰۰۸ سیاست حمایت از تحقیق و توسعه به عنوان بخشی از سیاست‌های صنعتی با هدف کمک به رشد اقتصادی به عنوان یک اصل سیاستی قبول شد. منطق حمایت دولت از تحقیق و توسعه بر این فرض استوار است که تحقیق و توسعه در شرکت‌ها، به طور مستقیم یا غیرمستقیم باعث ایجاد نوآوری در محصولات، فرآیندها یا خدمات جدید قابل فروش می‌شود.

وی افزود: هزینه تحقیق و توسعه می‌تواند توسط دولت، کسب‌وکارها، سیستم آموزش عالی و دانشگاه‌ها یا موسسات و گروه‌های غیرانتفاعی پرداخت شود. در این میان نقش و اهمیت کسب‌وکارها بسیار مهم است؛ زیــرا احتمــال تجاری‌ســازی نتایــج فعالیت‌های تحقیق و توسعه زیــاد اســت. در کشورهای پیشرو در نوآوری درصد هزینه‌کرد کسب‌وکارها نسبت به دیگر بخش‌ها بیشتر است. به طور مثال این نرخ در آمریکا ۷۰ درصد است. دولت‌ها هم با توجه به نقش تحقیق و توسعه به عنوان یک فعالیت اساسی در فرایند نوآوری و در نتیجه رشد و توسعه کشور، با تعریف ابزارهای سیاستی مختلفی از انجــام تحقیــق و توســعه در بخــش کسب‌وکار حمایت می‌کنند.

حسان گفت:‌ ابزارهای حمایت از تحقیق وتوسعه که در بسیاری کشورهای توسعه یافته استفاده می‌شود، شامل ابزارهای مالیاتی، تامین مالی، گرنت (کمک‌هزینه‌) های دولتی، خرید دولتی پیش‌تجاری، معافیت تعرفه گمرکی، تخفیف بیمه کارکنان تحقیق و توسعه و مشارکت عمومی و خصوصی است.

ابزارهای مالیاتی برای تشویق تحقیق و توسعه

عضو هیات علمی ایرانداک ابزارهای مالیاتی را مهم‌تر از دیگر ابزارها دانست و گفت: هزینه‌های تحقیق و توسعه معمولا در کشورهای مختلف به عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی در نظر گرفته می‌شوند. هزینه‌های قابل قبول مالیاتی هزینه‌هایی هستند که برای تحصیل درآمد در شرکت‌ها پرداخت می‌شوند؛ به طور مثال هزینه‌های مواد اولیه، حمل‌ونقل و غیره. بسیاری کشورها برای تشویق به تحقیق و توسعه، درصد بالاتری از هزینه انجام شده در تحقیق و توسعه را به عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی می‌پذیرند و یکی از ابزارهای مالیاتی متداول‌ حمایت از تحقیق و توسعه، قبول کردن هزینه‌های تحقیق و توسعه به عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی است.

حسان اعتبار مالیاتی را یکی از ابزارهای مهم مالیاتی دانست و خاطرنشان کرد: سیاست‌گذاران در کشورهای مختلف در سال‌های اخیر به اعتبار مالیاتی توجه کرده‌اند. در این روش حمایتی، بخشی یا تمام هزینه‌های انجام شده برای تحقیق و توسعه از مالیات محاسبه شده شرکت کسر می‌شود. با توجه به اینکه عملا دولت هزینه‌های تحقیق و توسعه را با کسر مالیات شرکت‌ها پرداخت می‌کند؛ این روش مشوق جدی برای تحقیق و توسعه شرکت‌هاست. در حال حاضر کشورهای زیادی از این روش حمایتی استفاده می‌کنند که می‌توان از کشورهایی مانند فرانسه، برزیل، چین و انگلیس نام برد.

وی تصریح کرد:‌ معافیت مالیات بر حقوق و مزایا روش دیگری است که بر اساس آن به شرکت بابت دستمزد به محققان واجد شرایط کار در پروژه‌های تحقیق و توسعه تعلق می‌گیرد. نرخ این معافیت در کشورهای مختلف نسبت به مدرک تحصیلی افراد متفاوت است. برای نمونه در بلژیک میزان معافیت برای محققان دارای مدرک کارشناسی ارشد ۸۰ درصد و در ترکیه برای دارندگان مدرک دکترا ۹۰ درصد و برای دیگر مدارک ۸۰ درصد است. این معافیت مالیاتی برای تشویق محققان در بخش تحقیق و توسعه طراحی شده است.

عضو هیات علمی پژوهشگاه علوم و فناوری اطلاعات ادامه داد: یکی از روش‌های کاهش مالیات شرکت‌ها، استهلاک تسریع شده هزینه‌های سرمایه‌ای مورد استفاده در تحقیق و توسعه است. این هزینه‌ها مربوط به دارایی‌هایی مانند ماشین‌آلات، تجهیزات و ابزارهایی است که انتظار می‌رود در سال‌های آینده نیز برای شرکت درآمدزا باشند و در هر سال بخشی از طول عمر مورد انتظار چنین سرمایه‌هایی، به‌عنوان هزینه از درآمد مشمول مالیات کسر می‌شود.

برای نمونه اگر یکی از دارایی‌های شرکت دارای طول عمر انتظار پنج سال باشد، هر سال یک‌پنجم ارزش اولیه آن از درآمد مشمول مالیات کسر می‌شود و در نتیجه دارای نرخ استهلاک ۲۰ درصد خواهد بود. استهلاک تسریع شده دارایی‌های سرمایه‌ای تحقیق و توسعه به شرکت این اجازه را می‌دهد که دارایی‌های سرمایه‌ای خود را با نرخی سریع‌تر از معمول مستهلک کند و به همین دلیل سرمایه‌گذاری در تجهیزات تحقیق و توسعه از نظر مالیاتی برای شرکت‌ها جذاب می‌نماید. دوره استهلاک در کشورهای مختلف متفاوت است. به طور مثال در کشور برزیل در سال اول ۱۰۰ درصد مستهلک می‌شود.

وی نتیجه گرفت: این ابزارهای مالیاتی با هدف کاهش بار هزینه‌ای تحقیق و توسعه طراحی شده‌اند؛ ولی بعضی کشورها از معافیت مالیات بر درآمد ناشی از فعالیت‌های تحقیق و توسعه نیز حمایت می‌کنند. کاهش مالیات درآمد ناشی از پتنت (ثبت اختراع) یک روش حمایتی درآمد پایه است. برخی کشورها از این ابزار یا به اصطلاح جعبه‌های مالکیت فکری[IP boxes] استفاده می‌کنند.

این ابزار اجازه می‌دهد نرخ مالیات بر درآمد حاصل از مالکیت معنوی مانند حق ثبت اختراع، حق چاپ، طرح‌ها و علائم تجاری به طور قابل‌توجهی کاهش یابد. هلند به طور مثال از این ابزار تحت نام طرح جعبه نوآوری (innovation box) از سال ۲۰۰۷ استفاده کرد که ۸۰ درصد معافیت مالیاتی موثر بر سود حاصل از نوآوری را ارایه می‌دهد. سود نوآورانه واجد شرایط به جای ۲۵ درصد مالیات عادی شرکت‌ها شامل مالیات پنج درصدی می‌شود.

نحوه هزینه‌کرد و ابزارهای سیاستی مهم‌تر از میزان بودجه پژوهش

عضو هیات‌علمی پژوهشگاه علوم و فناوری اطلاعات ایران در پاسخ به این سوال که آیا رابطه ای مستقیم میان سهم تحقیقات از تولید ناخالص داخلی یک کشور و دستاوردهای تحقیقاتی وجود دارد یا خیر گفت: آمارها نشان می‌دهد این رابطه وجود دارد. اگرچه میزان هزینه‌کرد در تحقیق و توسعه مهم است، اساسی‌تر و مهم‌تر از نحوه هزینه‌کرد و ابزارهای سیاستی برای هزینه‌کرد است.

وی تاکید کرد: بنابراین طراحی ابزارهای سیاستی حمایت از تحقیق و توسعه و ترکیب آنها بسیار مهم است و در صورت فقدان طراحی مناسب این ابزارها با شرایط جامعه، هزینه‌کرد در تحقیق وتوسعه نمی تواند بر دستاوردهای تحقیقاتی تاثیر چندانی بگذارد.

بررسی مشوق‌های تحقیق و توسعه کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد، بیشتر آنها از ابزار سیاستی مالیاتی برای حمایت از تحقیق و توسعه استفاده می‌کنند.

حسان اظهار داشت: اگرچه مشوق‌های مالیاتی به یک ابزار سیاستی متداول تبدیل شده است، این سیاست‌ها در کشورهای مختلف همسان نیست و تفاوت‌های اساسی دارند. اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه محبوب‌ترین نوع مشوق است که در ۲۱ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) استفاده می‌شود و به دنبال آن تخفیف (کمک هزینه) مالیاتی در ۱۶ کشور و استهلاک تسریع شده در ۱۳ کشور استفاده شده است.