فساد اداری به عنوان عارضه‌ای که امروزه گریبان‌گیر بسیاری از کشورها است، منشأ چالش‌های متعددی مانند توزیع ناعادلانه منابع، گسترش بی‌عدالتی و فقر، توسعه نامتوازن و هدر رفت منابع است و زمینه‌های بی اعتمادی مردم و تنش در جامعه را ایجاد می‌کند.
از نظر کارشناسان، وضعیت کشورمان از حیث فساد اداری به هیچ وجه مطابق آرمان‌های انقلاب اسلامی و در شان نظام جمهوری اسلامی نیست. امروز که دولت چهاردهم در آستانه شکل‌گیری است، توجه به این مهم از سوی رئیس‌جمهوری منتخب از خواسته‌ها و مطالبات جدی مردم محسوب می‌شود.
صدور فرمان هشت ماده‌ای مقام معظم رهبری در زمینه مبارزه با مفاسد اقتصادی در سال ۱۳۸۰ و متعاقب آن تشکیل ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی یکی از مهم‌ترین نقاط عطف در زمینه راهبرد نظام در پیشگیری و مقابله با فساد بوده است. همچنین یکی از کلیدواژه‌ها و محورهای اصلی بیانیه گام دوم، عدالت و مبارزه با فساد است.
در جوامعی که تفکیک قوا و توزیع قدرت وجود ندارد، بی‌ثباتی و سوءاستفاده حداکثری اشخاص از موقعیت‌ها و فرصت‌های به دست آمده، زمینه‌ساز فساد اداری خواهد بود
با اینکه خط مشی و راهبردهای نظام حاکی از اهمیت موضوع و نشانگر عزم و اراده مسئولان عالی نظام برای پیشگیری و مبارزه با فساد و برقراری عدالت است، اما شاهد نتایج قابل قبولی در این زمینه نیستیم.
بدون شک برخی ساختارهای نهادینه شده در ایجاد زمینه‌های فساد اداری در کشور موثر بوده‌اند؛ ساختارهایی که کماکان می‌توانند در شکل‌گیری و تکرار مفاسد اداری مؤثر باشند؛ این موضوعی است که عباس مرادی و ابوالفضل رفیعی در پژوهشی با عنوان «اولویت‌بندی مؤلفه‌های ساختاری فساد اداری در ایران معاصر» به آن پرداخته و نتایج پژوهش خود را در بهار ۱۴۰۳ در فصلنامه مطالعات راهبردی منتشر کرده‌اند که گزیده‌ای از آن در ادامه می‌آید:
زمینه‌های شکل‌گیری و گسترش فساد اداری در ایران معاصر
بی‌تردید بروز و گسترش فساد اداری و مالی در ایران معاصر به ویژه در حکومت پهلوی، علاوه بر ضعف اخلاقی طبقه حاکم، مرتبط با علل و زمینه‌های ساختاری و شرایط اقتصادی، اجتماعی سیاسی و فرهنگی حاکم بر جامعه است که به مهم‌ترین آنها می‌پردازیم.
۱) ساخت قدرت
نظام‌های سیاسی و ساختار حکومتی را که در طول تاریخ معاصر، مجری قدرت سیاسی در ایران بوده است، می‌توان در قالب اصطلاحاتی مانند استبداد سلطانیسم، حکومت خودکامه و موروثی تعریف کرد.
از سویی جوهره تاریخ سیاسی معاصر ایران، کوشش برای ساخت دولت مدرن مطلقه در درون جامعه مدنی ضعیف بوده است. حتی هدف انقلاب مشروطه افزایش اقتدار حکومت مرکزی به ایجاد نظام سیاسی یکدست و یکپارچه به عنوان جایگزین نظام از هم گسیخته و ضعیف دولت قاجار بود.
در نظام سنتی ایران دولت از جامعه جدا و در فوق آن قرار داشته؛ به این ترتیب همه حقوق اجتماعی عملا در اعضای دولت بوده و حقوقی که هر فرد، گروه و طبقه اجتماعی از آن برخوردار بوده، اساسا بر مبنای اجازه و اراده دولت قرار داشته است. در چنین جامعه‌ای قانون وجود نداشته و ساختار قدرت در واقع توسط زمامداران و با تصمیماتی که آنها برای امور می‌گیرند اعمال می‌شود.
در چنین جوامعی ساخت توزیع قدرت و تفکیک قوا وجود ندارد. همچنین هر چه افراد بیشتر در نظام سیاسی مشارکت کنند و قدرت بیشتری به دست آورند، سطح عدم امنیت و در نتیجه بدبینی و بی اعتمادی افزایش می‌یابد زیرا روند قدرت مقید به نهادها و قواعد مشخصی نبوده، بلکه تابع امیال قدرتمندان است.
یکی از تبعات منفی چنین وضعیتی، بی‌ثباتی و سوءاستفاده حداکثری اشخاص از موقعیت‌ها و فرصت‌های به دست آمده است، که زمینه‌ساز فساد اداری خواهد بود.
۲) فرهنگ سیاسی
دولت‌های رانتیر با از بین بردن نظام مالیات‌گیری، ارکان مولد نظام‌های دموکراتیک را از بین می‌برند و به جای اینکه به مردم نیازمند و به آنها پاسخگو باشند، این مردم هستند که به دولت‌ها وابسته‌اند
فرهنگ سیاسی از پشتوانه‌های نگرش و ایدئولوژی هیات حاکمه است. در کشورهای توسعه‌نیافته جوامع با ساخت یک‌جانبه افکار عمومی متزلزل بلندپروازانه و نسنجیده و دستکاری شده از سوی مراکز قدرت مواجهند. از سوی دیگر برخوردی عاطفی نسبت به قدرت وجود دارد. در این جامعه اشخاص در برابر قدرت برتر یا دولت، مطیع و صاحبان قدرت به نحوی مقدس هستند. مصلحت فرد بر مصلحت همگان برتری دارد. تابعیت و آمریت صاحبان قدرت سیاسی را شخصیت‌هایی ورای جامعه، طبقات و قانون قرار داده که در نظام سلسله مراتبی قدرت خود را بر دیگران اعمال می‌کنند و دیگران موظف به تبعیت از آنها هستند.
فرهنگ سیاسی در ایران به دلایل مختلف و پیچیده، «فرهنگ تابعیت» در مقابل «فرهنگ مشارکت» بوده است. بدیهی است در جوامع با فرهنگ سیاسی تابع، به دلیل ضعف مشارکت نه تنها جامعه نقش نظارتی و مطالبه‌گری ندارد، بلکه با توجه به فضای فرصت‌طلبی، فردگرایی منفی، عدم امنیت و سوءاستفاده، اغلب اشخاص از موقعیت‌های شغلی خود در راستای منافع شخصی سوءاستفاده خواهند کرد.
۳) اقتصاد دولتی
فساد اداری محصول مداخله دولت در اقتصاد است. دولت سرمایه‌گذار و کارفرمای اصلی و در عین حال مصرف‌کننده است، ولی برای حفظ سطح بالای هزینه‌ها به ابزارهای داخلی تولید و بخش خصوصی وابسته نیست. بخش خصوصی خود از لحاظ دریافت‌های مستقیم و غیرمستقیم رفاهی و از طریق هزینه شدن درآمدهای نفتی توسط دولت، وابسته به دولت است. بر همین اساس دولت به تدریج تمامی حقوق و وظایف را در چنگ خود می‌گیرد.
در همین چارچوب، پهلوی دوم از سه طریق در اقتصاد کشور سلطه یافته بود؛ نخست اینکه در دهه‌های ۴۰ و ۵۰ مبلغ بزرگی از درآمدهای خود را مستقیما به صورت سرمایه‌گذاری بخش دولتی وارد اقتصاد کرد، دوم اینکه حکومت سرمایه‌های کلانی را در اختیار بانک‌های تخصصی توسعه قرار داده بود و در نتیجه می‌توانست این بانک‌ها را کنترل کند، سوم اینکه حکومت سطوح مصرف دولتی بسیار بالایی به وجود آورده بود و در نتیجه توان خود را در کاربرد سیاست مالی برای کنترل اقتصاد افزایش می‌داد. همین فعالیت‌های گسترده بازرگانی خاندان سلطنتی و ساختارهای تنظیم‌کننده گوناگون رسمی و غیررسمی ابزارهای بیشتری را برای کنترل بر اقتصاد به دست حکومت می‌داد.
۴) دولت رانتیر
اصطلاح رانتیر یا تحصیل‌دار در مورد دولتی به کار می‌رود که بخش اعظم درآمد خود را از منابع خارجی و به شکل رانت دریافت کند. تدا اسکاچپول (جامعه و سیاست‌شناس آمریکایی) معتقد است که دولت پهلوی دولت رانتیر غرق در دلارهای نفتی و پیوند خورده با سیر اقتصاد سرمایه‌داری جهانی بود.
رانت هیچ گونه ارتباطی با فرایند تولید در اقتصاد کشور دریافت‌کننده ندارد. در ایران رانت به مثابه چرخه‌ای در اقتصاد است که دولت‌سازی را شکل داده است. در این بستر، عواید نفتی برای کل جامعه به صورت یک منبع نامرئی و تقریبا اسرارآمیز فزاینده در می‌آید و با توجه به جنبه‌های فنی و جامعه‌شناسی، این عواید به دولت انعطاف زیادی در مورد پرداخت‌ها چه در داخل و در خارج می‌دهد؛ حال آنکه استقلال دولت رانتیر سبب افزایش فاصله دولت و جامعه به ویژه از جنبه فرهنگی و ارزشی شده و در مراحل بعد منجر به شورش عمومی و انقلاب می‌شود.
با افزایش درآمدهای نفتی در دوره محمدرضا پهلوی استقلال رژیم پهلوی از جامعه داخلی به درجه‌ای رسید که در دولت‌های قبل از آن وجود نداشت. بر این اساس حتی دولت دست به تغییر در ساخت اجتماعی زد و کوشید برای خود گروه‌های حامی ایجاد و گروه‌های اجتماعی معارض را تضعیف کند.
فقدان یا ضعف نهادهای مدنی جزو علل تشدید فساد اداری به ویژه فساد کلان است؛ نهادهای مدنی در برگیرنده گروه‌ها، انجمن‌ها، نهادها و تشکل‌هایی است که عمدتا به منظور بررسی و نقد مسئولیت‌پذیری دولت شکل می‌گیرند و به عنوان نهادهایی خارج از ساختار دولت درصدد بازستاندن حقوق شهروندی از حکومت هستند
دولت‌های رانتیر با از بین بردن نظام مالیات‌گیری، ارکان مولد نظام‌های دموکراتیک را از بین می‌برند و به جای اینکه به مردم نیازمند و به آنها پاسخگو باشند، این مردم هستند که به دولت‌ها وابسته‌اند.
رابطه میان درآمدهای نفتی و دموکراسی رابطه بسیار مستحکم و معکوسی است و درآمدهای نفتی تأثیر منفی قابل توجهی بر شکل‌گیری نهادهای مدنی در این کشورها می‌گذارد. میزان بالای تصلب در ساختار سیاسی کشورهای جهان سوم، ناشی از وابستگی آنها به منابع طبیعی و نفت است.
۵) ضعف نهادهای مدنی
فقدان یا ضعف نهادهای مدنی جزو علل تشدید فساد اداری به ویژه فساد کلان است، چرا که این نهادها نقش به سزایی در نظارت و مطالبه‌گری دارند. در خلا یا ضعف این نهادها مطالبه‌گری عمومی و پاسخگویی دولت‌ها بی‌معنی است. نهادهای مدنی امروز در توسعه اکثر کشورهای جهان به ویژه کشورهای پیشرفته نقش مؤثری دارند. یکی از مهم‌ترین نقش‌های این نهادها در جلوگیری از فساد اداری بوده است.
نهادهای مدنی در برگیرنده گروه‌ها، انجمن‌ها، نهادها و تشکل‌هایی است که عمدتاً به منظور بررسی و نقد مسئولیت‌پذیری دولت شکل می‌گیرند و به عنوان نهادهایی خارج از ساختار دولت درصدد بازستاندن حقوق شهروندی از حکومت هستند.
نهادهای مدنی به ویژه احزاب و رسانه‌ها می‌توانند به اشکال زیر در پیشگیری و مقابله با فساد اداری نقش آفرینی کنند:
محدود شدن قدرت دولت به قانون و پاسخگویی آن، حاکمیت قانون و مسئولیت پذیری جامعه مدنی و در نهایت تسری آن به دولت، حضور نهادهای میانجی و به طور کلی جامعه مدنی به عنوان ناظران و تصمیم‌سازان در مبارزه با فساد، مبارزه با فساد از طریق تفحص مطبوعاتی، فعالیت نهادهای مدنی در حوزه‌های فرهنگ‌سازی و فرهنگیِ مبارزه با فساد در همکاری با دولت، مشارکت در قانون‌گذاری در مبارزه با فساد، مشارکت در آموزش و آگاهی دادن به مردم در مورد مبارزه با فساد از طریق ایجاد کمپین‌های مدنی در سطح محلی و ملی و ایجاد کمپین در عدم اقبال مردم از نمایندگان و دولت مردان فاسد در هنگام انتخابات.
بررسی تاریخ معاصر به ویژه دوره‌های قاجار و پهلوی حاکی از آن است که حکومت‌های پادشاهی هیچ نسبتی با نهادهای جامعه مدنی نداشتند و در راستای تحکیم پایه‌های قدرت خود نسبت به سرکوب این نهادها اقدام می‌کردند. پهلوی اول که تأسیس دولت مدرن به نام وی ثبت شده، قدرت خود را بر پایه ارتش و بوروکراسی عظیم دولتی قرار داد و عملا از گسترش بوروکراسی به مثابه مکانیسمی برای کنترل جامعه مدنی و نیز حفظ رژیم بهره می گرفت.
این موضوع نقش به‌سزایی در تقویت پایه‌های دیکتاتوری حکومت داشت، چرا که اصلاحات از بالا تحمیل و سبب تضعیف نهادهای مدنی شد. به عبارتی از آنجا که تنها معیار قضاوت و حرکت نخبگان سیاسی ۲ قوه مقننه و مجریه در جهت اعمال قدرت حکومتی و نه تنظیم روابط دولت با قشرها و طبقات مختلف قرار داشت، خود به سلسله مراتبی شدن هر چه بیشتر قدرت سیاسی در دیوان‌سالاری اداری و نظامی کمک کرد و حتی در بخش‌های اقتصادی کشور نیز به شکل حمایت دولت از بورژوازی وابسته و بی‌اعتنایی به خواسته‌های مردم تجلی یافت.
در این شرایط، حتی نهادهای دموکراتیک به ابزار مهار مردم و نخبگان سیاسی تبدیل شدند. در پی سقوط دیکتاتوری رضاشاه و در دوره اول حکومت پهلوی دوم، فضای مناسب سیاسی اجتماعی برای شکل‌گیری برخی نهادهای جامعه مدنی مانند احزاب و رسانه‌ها ایجاد شد که در نهایت کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ منجر به بازگشت دیکتاتوری و سرکوب نهادهای مدنی شد.
۶) حاکمیت نیافتنِ قانون
حاکمیت قانون دارای یک معنای عام و یک معنای خاص است. در معنای عام، وجود نظم در کشور و در معنای مضیق‌تر به معنای اجرای قوانین موضوعه و قوانینی که مجلس و مقامات صالح کشور وضع کرده‌اند، به نحوه درست و در راستای اجرای هدف آن قانون حاکمیت قانون یعنی وجود زمینه‌های ذهنی و عینی برای تطبیق قانون و برتری قانون نسبت به تمام مراجع دیگر.
کاهش وابستگی به نفت، حاکمیت قانون، شفاف‌سازی در قوانین و نظارت بر اجرای آنها، رفع انحصار و افزایش رقابت و نیز کاهش تصدی‌گری و اندازه دولت، تقویت مردم‌سالاری و نهادهای مدنی، حمایت از رسانه‌های آزاد و مستقل، تحقق دولت الکترونیک، ارتقای شفافیت و دسترسی به اطلاعات و ... از پیش‌نیازهای مقابله با فساد اداری است
حاکمیت قانون دارای وجه دیگری نیز هست؛ اینکه شهروندان جامعه در سطحی قرار بگیرند که قانون‌پذیری به ویژگی فرهنگی‌شان تبدیل شود.
در دوره قاجار با ساختار حکومتی پاتریمونیال مواجهیم. در این ساختار قانون و تعهد متقابل نه در عمل و نه در نظر شاه بین شاه و حکومت شوندگان وجود ندارد و مملکت ملک وسیع شاه محسوب می‌شود. در دوره قاجار هیچ محدودیت قانونی برای شاه وجود نداشت.
استبداد نه متکی به طبقات است و نه محدود به قانون. استبداد یعنی خودرایی و خودکامگی و آن مستلزم نظامی است که در آن دولت در مقابل ملت هیچ گونه تعهد و مسئولیتی ندارد؛ یعنی نظامی که اساس آن حکومت بر بی‌قانونی است بدین معنی که قوانین و مقررات تا زمانی نافذند که مستبد کل یا گماشتگان او صلاح خود را در آن بدانند. به همین دلیل اصطلاحات قانون و ضابطه در نظام استبدادی معنا ندارد. حتی در جریان انقلاب مشروطه منظور مشروطه‌خواهان از قانون چیزی بود که قدرت دولت را به حدود مشخصی محدود می‌کرد.
چه باید کرد؟
با توجه به تفاوت ماهوی دولت جمهوری اسلامی با حکومت‌های تاریخ معاصر ایران و در راستای آرمان‌های انقلاب به ویژه تحقق یکی از مهم‌ترین محورهای بیانیه گام دوم انقلاب مبنی بر عدالت و مبارزه با فساد، لازم است نسبت به رفع نقاط ضعف ساختاری اهتمام شود.
در این زمینه اهم پیشنهادات به شرح ذیل ارائه می‌شود: کاستن از وابستگی به نفت (از سیاست‌های اقتصاد مقاومتی)، حاکمیت قانون در جامعه، شفاف‌سازی تدوین و تنقیح قوانین و مقررات و نظارت بر اجرای صحیح آنها، رفع انحصار و افزایش رقابت، کاهش تصدی‌گری و اندازه دولت، تقویت بخش خصوصی، توانمندسازی دستگاه‌های نظارتی، ثبات سیاسی، تقویت مردم‌سالاری و نهادهای مدنی، تقویت و حمایت از رسانه‌های آزاد و مستقل، اصلاح ساختار نظام اداری، تحقق دولت الکترونیک، ارتقای شفافیت و دسترسی به اطلاعات، زمینه‌سازی برای نظارت مردمی، افزایش پاسخگویی، ترویج فرهنگ و سبک زندگی دینی و تقویت کنترل‌های درونی و آموزش و ارتقای آگاهی‌ها.
پی‌نوشت:
عباس مرادی و ابوالفضل رفیعی، «اولویت‌بندی مولفه های ساختاری فساد اداری در ایران معاصر»، فصلنامه مطالعات راهبردی دوره بیست و هفتم، شماره اول، بهار ۱۴۰۳