سرنوشت تحريم‌ها در برجام

سيد محمد هادي موسوي در يادداشتي براي ديپلماسي ايراني مي‌نويسد: در روزهاي اخير و با اظهار نظر مقامات آمريكايي در خصوص بازنگري برجام و درخواست گسترش سطح بازرسي ها، در رسانه ها و محافل داخلي نيز موضوعات و انتقادات قديمي به برجام دوباره مورد توجه قرار گرفته است.
پخش كليپي از خانم 'وندي شرمن'، مذاكره كننده اسبق ايالات متحده آمريكا، در مورد فريب ايراني ها و استفاده از كلمه “lift”در نگارش برجام، باعث مضاعف شدن اين انتقادات نيز شده است. منتقدان برجام، مدعي هستند تيم مذاكره كننده توجه كافي در نگارش برجام به خرج نداده است.
حتي برخي ادعا كردند تيم مذاكره كننده ايراني، متن برجام را نخوانده و همين باعث شده طرف غربي، متن تفسير پذيري را به ايران تحميل كند. از جمله مهمترين انتقاداتي كه همواره به برجام وارد است بحث 'تعليق' (Suspend) به جاي 'لغو' (Termination) تحريمها است.
جناب آقاي دكتر جليلي، مذاكره سابق هسته اي ايران نيز در كتابچه نقد مكتوبي كه به برجام تهيه كرده اند اين موضوع را به عنوان يكي از ايرادات برجام برشمرده اند. در اين مجال بنا داريم به بررسي اين ادعا بپردازيم كه در متن برجام تحريم ها لغو يا تعليق مي شوند. همچنين به ادعاي خانم شرمن در خصوص استفاده از كلمه Lift در برجام خواهيم پرداخت.

لغو يا تعليق؟

ماجرا از آنجا آغاز شد كه در جلسه مورخ30 تيرماه 94 مجلس شوراي اسلامي جهت بررسي برجام، وزير امور خارجه مورد سوال قرار گرفت كه چرا كلمه تعليق (Suspend) در متن برجام آمده است. جواب آقاي ظريف اين بود:

«اصلا تعليق در هيچ جا نيامده است در هيچ جاي برجام واژه تعليق نيامده و هركس تعليق ترجمه كرده اشتباه ترجمه كرده است. در برجام اصلا تعليق وجود ندارد و تاريخ اجراي لغو هم زماني است كه آژانس گزارش دهد كه ايران اين اقدامات كمي را انجام داده است.»

دلواپسان برجام ادعا كردند كه آقاي ظريف حتي يك بار هم متن برجام را نخوانده چرا كه كلمه تعليق چهار بار در متن برجام ذكر شده است. از جمله جناب آقاي احمد توكلي، نماينده وقت مجلس شوراي اسلامي همان روز ادعا نمودند:'من كلمه انگليسي suspend را در متن برجام با ماژيك برجسته كردم و چون خودم منتظر اجازه اخطار بودم، از آقاي دكتر نجابت خواهش كردم برود آنها را به دكتر لاريجاني نشان دهد. لاريجاني كه مطمئن شد به نجابت گفت برو به ظريف نشان بده. آقاي دكتر ظريف در واكنش به دكتر نجابت گفت من نديده بودم!'

اما آيا جناب ظريف طي چندين ماه مذاكره با كشورهاي 5+1 متوجه كلمه 'تعليق' در متن برجام نشده اند؟ متن برجام نه فقط توسط ايشان كه توسط تيم متخصصي از كارشناسان مختلف بررسي شده و كلمات مختلف آن مورد ارزيابي قرار گرفته است پس علت حرف ايشان چيست؟

پيش از توضيح وضعيت تعليق يا عدم تعليق تحريمها لازم است توضيح مختصري در خصوص سرنوشت تحريمها در متن برجام ارائه كنم. طبق بخش 'تحريم' برجام يعني از بند 18 تا 33، كليه تحريم هاي ثانويه و هسته اي ايران، از 'روز اجرا (Implementation Day)' 'لغو'(Terminate) يا 'متوقف' (Cease) شده اند.

بر اساس اين بندها، از روز اجرا، تحريمهاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد (بند 18)، تحريمهاي اتحاديه اروپا (آيين نامه هاي اجرايي) (بند19) و دستورالعمل هاي اجرايي رييس جمهور آمريكا (Execution Order) (قسمت 19 بند 21) تماما 'لغو' شده اند. تحريمهاي كنگره آمريكا (مجلس سنا و مجلس نمايندگان) توسط رييس جمهور آمريكا در بازه­هاي مشخص، 'متوقف' مي­شود. درخصوص تحريمهاي ايالتي و محلي ايالات متحده آمريكا نيز دولت آمريكا
مي بايست تلاش خود جهت رفع آنها را به كار گيرد و سرنوشت مشخصي براي آنها تعيين نشده است.

با اين توضيح، به بررسي علت وجود كلمه 'تعليق' در متن برجام مي پردازيم. در متن برجام تنها بخشي كه كلمه تعليق(Suspend) ذكر شده در بند 1-16 پيوست 5 است. اين كلمه چهار بار در اين بخش تكرار شده. در اين بند تاكيد شده كه Council Decision 2010/413/CFSP 'تعليق' مي شود.

قبل از توضيح اين بند بايد در مورد روند اتحاديه اروپا در تصويب تحريم ها توضيحاتي ارائه شود. مصوبات اتحاديه اروپا انواع مختلفي دارد. مهمترين و اصلي ترين آن آيين نامه اجرايي (Regulations) است كه در بالاترين سطح اتحاديه تصويب شده و براي همه اعضا لازم الاجراست.
بر اساس متن برجام (بند 19) تمام آيين نامه هاي اجرايي اتحاديه اروپا 'لغو' شده اند. نوعي ديگر از مصوبات اتحاديه اروپا تصويب نامه (يا تصميم) (Decisions) است كه در كميسيونهاي اتحاديه اروپا به درخواست يك ارگان يا حتي يك شركت، تصويب مي شود. الزام آوري و شمول اين مصوبه از آيين نامه اجرايي بسيار كمتر است. شرح اين دو مصوبه از سايت خود اتحاديه اروپا در زير ارائه شده است:

بسياري از منتقدان برجام بخاطر اصطلاح 'آيين نامه هاي اجرايي' (Regulations) دچار اين اشتباه شده اند كه قطعنامه هاي اتحاديه اروپا لغو نمي شوند. از جمله جناب آقاي عليرضا زاكاني، رييس كميسيون بررسي برجام مجلس، اين نكته را مطرح و ادعا كردند لغو 'آيين نامه هاي اجرايي' به معناي لغو تحريمها نيست در صورتي كه ضمانت اجرايي آيين نامه هاي اجرايي اتحاديه اروپا براي كشورهاي اين اتحاديه مشابه 'قطعنامه هاي شوراي امنيت سازمان ملل' براي كشورهاي جهان است.

تصويب نامه Council Decision 2010/413/CFSP كه در متن برجام 'تعليق' شده دايره بسيار زيادي از تحريمها و ممنوعيتها با بهانه هاي مختلف هسته اي و نظامي را در برگرفته است. اين تحريمها و ممنوعيتها توسط كميسيونهاي مختلف اتحاديه اروپا تهيه، تدوين و مصوب شده است.

اما چرا اين تصويب نامه (Decisions) بجاي 'لغو'، 'تعليق' شده است. علت اين تعليق هم در محتوا، هم روند 'تصويب نامه' و هم در بندهاي بعدي برجام است. لغو كردن كل اين تصويب نامه باعث لغو تحريمهاي غير هسته اي اين تصويب نامه نيز مي شد كه مشمول برجام نبود. از طرفي لغو اين تصويب نامه مي بايست روند اداري و حقوقي خود در كميسيون هاي اتحاديه اروپا را طي مي كرد و بندهاي غير مرتبط منفك مي شد.
براساس متن برجام، پس از 'روز نهايي شدن توافق' (Finalization Day) روند اصلاح اين تصويب نامه شروع مي شود لذا در زمان امضاي برجام، اين تصويب نامه 'تعليق' شد تا با طي روند قانوني در 'روز اجرايي شدن' برجام، اين تصويب نامه نيز 'لغو' شود. از آنجا كه اين تصويب نامه با فراخواني قطعنامه هاي سازمان ملل متحد، اقدام به ايجاد محدوديت كرده در انتهاي بند 1-16 پيوست 5 و در بخش اقدامات اجرايي پس از روز نهايي شدن توافق تصريح شده كه متناسب با قطعنامه هاي سازمان ملل مي بايست موارد مربوط به مباحث هسته اي در روز نهايي شدن توافق، لغو (Terminate) شود.

همچنين در بندهاي 2-16 تا 4-16 متن برجام، اقدامات اصلاحي از جمله حذف نام افراد حقيقي و حقوقي متناسب با مصوبات شوراي امنيت، در اين تصويب نامه را تصريح كرده است.

و در نهايت در بند 4-20 پيوست 5 برجام به صراحت تصريح شده كه تمام مفاد Council Decision 2010/413/CFSP كه مربوط به بحث هسته اي بوده و 'معلق شده بود' در 'روز اجرا' لغو (Terminate) خواهد شد.

بر اين اساس اتحاديه اروپا در روز قبول توافق (18 اكتبر 2015) طي يك تصويب نامه به عنوان پيوست تصويب نامه قبلي، موارد مربوط به لغو تحريم هاي هسته اي را تصويب كرد.

از اين رو بايد گفت تنها مصوبه اي كه به دليل طي شدن روند اداري و حقوقي در متن برجام اجراي آن 'تعليق' شده بود، از روز قبول توافق، 'لغو' (Terminate) شده و همان گونه كه در ابتداي اين يادداشت اشاره شد، هيچ تحريمي در متن برجام 'تعليق' نشده است.

علت استفاده از كلمه Lift

همان گونه كه اشاره شد، اخيرا در كليپي كه از خانم وندي شرمن، مذاكره كننده پيشين آمريكا در مذاكرات هسته اي منتشر شده ايشان ادعا كرده ما توانستيم در متن مذاكرات ايراني ها را فريب داده و از كلمه Lift در رفع تحريم ها استفاده كنيم كه به معناي لغو تحريم ها نبوده و به معناي تعليق تحريم هاست. خانم شرمن در بخشي اين مصاحبه گفته اند:'... كشورهاي 5+1 و اتحاديه اروپا توافق كردند كه تحريم ها را برداريم (Lift) كه در انگليسي به معناي تعليق(Suspend) اما در فارسي به معناي اتمام(End) تحريمها تفسير مي شود كه به همين دليل ما از اين كلمه استفاده كرديم و...'

در اين بخش بنا داريم به بررسي اين ادعا بپردازيم. بدين منظور، اين موضوع را از جنبه هاي 'متن برجام'، 'اثر اجرايي' و 'نمونه هاي مشابه استفاده كلمه Lift در قطعنامه هاي سازمان ملل' مورد كندوكاو قرار مي دهيم.

متن برجام

در اولين قدم به بررسي تاثير استفاده از كلمه Lift در متن برجام مي پردازيم كه اين كلمه در كجا و چه كاربردي مورد استفاده قرار گرفته است. در متن برجام حدود 30 بار از اين كلمه استفاده شده است. بايد توجه داشت در برجام، مجموعه اي پيچيده از تحريمها با روشهاي تصويب مختلف وجود دارد كه سرنوشت همه آنها يكسان نيست. براي درك بهتر لازم است بخشهاي رفع تحريم برجام را مجددا مرور كنيم. مثلا در بند 18 و 19 به ترتيب تحريمهاي سازمان ملل و اتحاديه اروپا لغو (Terminate) شده، يا در بند 21 تحريمهاي كنگره آمريكا تعليق (Cease) مي شوند. تنها جايي كه به صورت مشخص از كلمه lift براي يك نوع تحريم و نه تجميع تحريمها، استفاده شده در مورد تحريمهاي ايالتي آمريكا (بند 25 برجام) است كه در برجام در مورد آنها تصميم گيري نشده و دولت آمريكا مي بايست تلاش خود را جهت رفع اين تحريم ها به كار ببندد.

در بند 37 نيز به عنوان آخرين راهكار حل اختلاف بين طرفين متذكر شده كه قطعنامه تداوم 'لغو' تحريم صادر
مي شود كه در اين بند نيز از كلمه Lift استفاده شده است. تنها جايي كه استفاده از اين كلمه مي تواند مشكل ساز باشد همين بند است كه در ادامه توضيح خواهم داد كه اين نگراني جدي نيست و رويه معمول در نگارش قطعنامه هاي سازمان ملل استفاده از كلمه Lift به معناي لغو است. گرچه به هرحال استفاده از اين كلمه در اين بند يكي از ايرادات متن برجام است.

در بقيه مواردي كه در خصوص مجموع تحريما، شامل تحريمهاي اتحاديه اروپا و تحريمهاي آمريكا و تحريمهاي سازمان ملل صحبت مي­كند از كلمه Lift استفاده شده است. اما در مواردي كه وظيفه يك طرف خاص مثل آمريكا يا اروپا يا سازمان ملل را مشخص مي كند از كلمات خاص هر كدام استفاده مي شود. لذا به صورت كلي و بر اساس متن برجام بايد گفت استفاده از اين كلمه مشكلي در 'رفع تحريمها' ايجاد نمي كند.

اثر اجرايي

جهت بررسي اثر اجراي استفاده از اين كلمه اجازه دهيد فرض كنيم شيطنت طرف غربي باعث شده كلمه Lift در متن برجام به معناي 'تعليق' استفاده شده باشد. حال بايد ببينيم اين كلمه تاثيري در اجراي تعهدات طرف غربي در لغو يا توقف تحريم ها گذاشته است يا خير.

آنچه تعهدات طرف غربي )غير از آمريكا( در برجام ذكر شده، لغو تحريمهاست كه همه تحريمها در عمل نيز لغو شده اند، يعني قطعنامه هاي لغو تحريم سازمان ملل متحد و آيين نامه هاي لغو تحريم اتحاديه اروپا صادر شده است. پس در عمل، نيز تعليق تحريم اتفاق نيفتاده است.

در خصوص تحريمهاي آمريكا نيز هيچ كجا در بندهاي مربوط به تحريمهاي دولت و كنگره ايالات متحده آمريكا از اين كلمه استفاده نشده است. در مورد لغو تحريمهاي مربوط به دستورالعمل اجرايي رييس جمهور آمريكا (بند 19، ماده 21 برجام) نيز تمام دستورالعمل ها لغو شده اند.

لذا آن گونه كه مشاهده مي شود در عمل استفاده از كلمه Lift تاثيري در تحريمهايي كه مي بايست لغو
مي شدند نداشته است.

موارد مشابه در قطعنامه ها

يكي از روشهاي رايج در حل دعاوي بين المللي ارجاع به موارد مشابه در قطعنامه ها يا عهد نامه هاي بين المللي است. استفاده از كلمه Lift در 'لغو' تحريمهاي شوراي امنيت سازمان ملل مسبوق به سابقه است. به عنوان مثال در قطعنامه 1506 شوراي امنيت سازمان ملل متحد در مورد 'لغو' تحريمهاي ليبي (پرونده انفجار هواپيماي آمريكايي) هم در عنوان قطعنامه و هم در متن آن از كلمه Lift به عنوان 'لغو' تحريم استفاده شده است.







همچنين در قطعنامه 2288 سازمان ملل در خصوص ليبي نيز همزمان از هر دو كلمه Terminate و Lift استفاده شده است.

در درگاه اينترنتي سازمان ملل متحد در بخش توضيحات مربوط به تحريمها نيز از كلمه Lift به معناي 'لغو' تحريمها استفاده شده است.
علاوه بر آن در جزوه توضيحي اتحاديه اروپا در مورد برجام نيز از اين كلمه در توصيف 'لغو' تحريمهاي اتحاديه اروپا استفاده شده است در شرايطي كه عملا تحريمهاي مربوطه را 'لغو' كرده اند.

به عنوان نتيجه گيري بايد گفت برخلاف ادعاي خانم وندي شرمن كلمه Lift نه از نظر ايراني ها بلكه از نظر مدارك و قطعنامه هاي بين المللي نيز به معناي 'لغو' مستفاد شده است. به نظر مي رسد اين فرمايشات خانم شرمن بيشتر براي جنگ رواني و اقناع بخشي از افكار عمومي داخلي بوده باشد.

در پايان خاطرنشان مي سازد برجام يك سند حقوقي و بين المللي و پيچيده است كه مانند هر سند ديگري، نقدهايي به آن وارد است لكن بهتر است بجاي مباحث سياسي، زير سوال بردن مذاكره كنندگان ايران و ايراد اتهامات بي پايه، بر اساس مدارك و مستندات حقوقي به نقد آن پرداخت.
يقينا نقد سازنده برجام، به تيم مذاكره كننده و دولت در اجراي برجام و مقابله با زياده خواهي غرب كمك خواهد كرد اما تخريب بدون پايه و اساس و بدون اطلاع از واقعيت، باعث تشنج فضاي داخلي و به هم ريختن تمركز دولت در اجراي صحيح برجام خواهد شد كه البته به نظر مي رسد هدف برخي از منتقدان داخلي همين امر باشد.

ديپلماسي ايراني/24مهر96
اول*عليرضافرجي