پس از افشای فیشهای حقوقی، دولت اعلام كرد عزمی جدی برای تحقق شفافیت دارد. بعد از این، تهیه و پیگیری لایحه شفافیت در دستور كار كابینه حسن روحانی قرار گرفت. پیش‌نویس لایحه شفافیت توسط مركز بررسیهای استراتژیك ریاست جمهوری نوشته شد و حالا به معاونت حقوقی ریاست جمهوری تحویل داده شده است. این لایحه در پنج بخش و هشت فصل تدوین شده است.
باقر انصاری، استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی و یكی از نویسندگان پیش‌نویس لایحه شفافیت است. در ادامه مشروح گفتوگوی خبرنگار ایرناپلاس با این استاد حقوق را درباره پیش‌نویس لایحه شفافیت میخوانید.
** تهیه لایحه شفافیت به دلیل خلأ قانونی
ایرناپلاس: ضرورت تدوین لایحه و قانون شفافیت چیست؟ آیا خلأ قانونی باعث پیشنهاد این لایحه شده است؟
انصاری: پیش‌نویس لایحه شفافیت حاصل چند سال كار مطالعاتی است. ما بررسی كرده‌ایم كه چه موارد قانونی و حقوقی در زمینه فساد در دیگر كشورها وجود دارد یا اجرا می‌شود. ما همچنین در این لایحه سعی كرده‌ایم از روش علمی برای قانونگذاری استفاده كنیم و همچنین تلاش كرده‌ایم نوعی شفافیت ساختاری را ایجاد كنیم. زیرا مبارزه با فساد در گرو ایجاد شفافیت ساختاری است. در كشور ما تا به امروز بیش از همه به شفافیت اقتصادی توجه شده است درحالی‌كه شفافیت سیاسی نادیده گرفته می‌شود و شفافیت اقتصادی معلول شفافیت سیاسی است.
ما در برخی زمینهها كاملاً خلأ قانونی داریم. مثلاً درباره لابی‌گری هیچ متن قانونی وجود ندارد. درحالی‌كه در كشور ما لابی‌گری امری شایع است. آیا در حوزه فرهنگ و رسانه، قانونی وجود دارد كه رسانه‌ها را به رعایت اصول شفافیت ملزم كند؟ ما نمیدانیم تیراژ مطبوعات در كشور چقدر است و همچنان تیراژ روزنامهها محرمانه محسوب می‌شود. میزان یارانه دریافتی رسانه‌ها از دولت چقدر است؟ در حوزه حمایت از افشاگری چه متن قانونی وجود دارد؟
در قانون مبارزه با فساد آمده كه اگر كسی به‌عنوان مخبر گزارش بدهد و مشخص شود كه گزارش وی صحت داشته، مورد تشویق قرار میگیرد درحالی‌كه واژه «مخبر» بار معنایی منفی دارد و كسی در ادارات نمیخواهد به عنوان مخبر شناخته شود.
همچنین هیچ متن قانونی در مورد افشاگری وجود ندارد تا افراد برای افشاگری مانند املاك نجومی و فیشهای حقوقی مطابق آن عمل كنند و بازداشت نشوند.
قوانین متعددی در حوزه مبارزه با فساد، تعارض منافع و شفافیت مصوب شده، اما كاملاً اجرا نشده است. هرچند در مواردی هم به‌صورت سلیقه‌ای اجرا شده‌اند.
** قانون آزادی اطلاعات مبهم است
قانون آزادی اطلاعات در سال 1387 تصویب شده اما چرا اجرا نشده است؟ ما آن را آسیب‌شناسی كردیم و متوجه شدیم این قوانین بسیار كلی و مبهم نوشته شده‌اند. مثلاً در قانون آزادی اطلاعات آمده است كه اطلاعات درباره حریم خصوصی اشخاص نباید ارائه شود. اما اطلاعات راجع به حریم خصوصی دقیقاً یعنی چه؟ فیش حقوقی مقامات ارشد حكومتی و حساب‌های قوه قضائیه حریم خصوصی تلقی می‌شوند؟ حساب‌های یك مؤسسه عمومی یا حساب‌هایی كه به‌نوعی
درآمدهای دولتی به آن واریز می‌شود جنبه خصوصی دارند یا خیر؟
در كشور ما باید به شفافیت سازمانی توجه شود چون سازمانهایی هستند كه از بیتالمال استفاده و برای مردم تصمیمگیری میكنند، اما شناخته شده نیستند. باید مشخص شود این تشكیلات چگونه ایجاد شده‌اند و چقدر بودجه می‌گیرند و آن را خرج میكنند؟
هرچند قوانینی مانند انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و تعارض منافع كاملاً اجرا نشده‌اند، اما این به معنای آن نیست كه اصلاً اجرا نشده باشد.
شورای شهر نیز كمیتهای در راستای شفافیت ایجاد كرده كه پیش‌نویس لایحه شفافیت را مبنا قرار داده است. همچنین این پیش‌نویس‌ها به كنشگران، رسانه‌ها و روزنامهنگاران كمك میكنند.
** منافع برخی با شفافیت به خطر می‌افتد
در برابر توسعه كشور در حوزه‌های آزادی مطبوعات، آزادی بیان، رقابت و تكثر مقاومتهای جدی وجود دارد. زیرا در كشور ما اشخاصی هستند كه منافع‌شان درنتیجه شفافیت به خطر می‌افتد و مقابله با این افراد و فشارها زمانبر است.
ما باید حكومت و دولت را مورد توجه قرار دهیم و از آن‌ها شفافیت را مطالبه كنیم. چرا شفاف عمل نمیكنند؟ زیرا سیستم حكومتی و دولتی این وضعیت را ایجاد كرده است. ما از كسانی كه حامی عدم شفافیت هستند میخواهیم كه شفافیت و تعارض منافع را جدی بگیرند.
در لایحه شفافیت سعی شده این موارد دیده و سازوكاری برای آن ایجاد شود. همچنین این موارد ضمانت اجراهایی داشته باشند. برای موارد حاد كه قبح آن زیاد است سعی شده ضمانت اجراهای مدرجی معین شود، مثلاً در برخی مواقع پیش‌بینی‌شده كه موضوع افشا شود و افكارعمومی فشار بیاورد، گاه ضمانت اجرایی آن را تخلف اداری محسوب كرده و همچنین گاهی ضمانت اجرایی آن را جرم محسوب كرده است.
شفافیت در كنار چند عامل دیگر می‌تواند امور عمومی ما را اصلاح كند. در كنار عدم تبعیض، پاسخگویی باید به‌صورت جداگانه به آن توجه كند.
ایرناپلاس: به نظر شما، لایحه شفافیت می‌تواند به‌تنهایی و یا در كنار دیگر قوانین به‌درستی اجرا شود؟ زیرا در كشور ما قوانین زیادی تصویب می‌شوند، اما به مرحله اجرا نمیرسند. حتی مجلس كه خانه ملت است طبق مصوبه خود باید صورت مالیاش را به دیوان محاسبات ارائه كند اما دو سال است كه این موضوع به تعویق افتاده است.
انصاری: سؤال اساسی این است كه چرا در كشور ما در برابر شفافیت، قانون آزادی اطلاعات و لایحه تعارض منافع، مقاومت وجود دارد؟ این مقاومت آشكار نیست، زیرا هیچ‌كس آشكارا مخالفت نمی‌كند.
به نظرم مخالفت با این موارد به‌دلیل نحوه ورود ما به بحث شفافیت است. اگر به‌صورت ساختاری با فساد مقابله كنیم، میتوانیم موفق شویم. شفافیت سیستماتیك در كشورهای مختلف اجرا می‌شود، مثلاً سراچه‌هایی وجود دارد كه حقوق و مزایای رئیس‌جمهوری، اساتید دانشگاه و... در آن اعلام می‌شود. باید شفافیت ساختاری وجود داشته باشد تا نماینده مجلس با صراحت درباره حقوق و مزایایش صحبت كند.
** بعضی نهادها از شفافیت استثنا هستند
ایرناپلاس: آیا نباید به‌جای آنكه یك لایحه جدا برای شفافیت در نظر بگیریم، در قانونگذاری‌های مختلف مادهای هم درباره شفافیت اعمال كنیم؟
انصاری: پیش‌نویس‌ها معمولاً توسط افراد آرمان‌گرا و باسوابق دانشگاهی تهیه می‌شوند، اما افرادی كه به‌صورت سیستماتیك تعارض منافع دارند، آن را بررسی و تصویب میكنند. این بخش از آن باید اصلاح شود، زیرا ما در این حوزه با تعارض منافع ساختاری مواجه هستیم. به‌طور مثال، اخیراً در مجلس متنی درباره منع به‌كارگیری بازنشستگان منتشر شد كه خودشان از آن مستثنی شدند، پیش‌نویس این قانون را با مصوبه مجلس مقایسه كنید و تفاوت را ببینید. از لحاظ قانونگذاری این چرخه اشكال دارد. نماینده یا هر مسئول دیگری اجازه نمیدهد كه منافعش به خطر بیفتد.
** مصوبات تبعیض‌آمیز زیادی داریم
دو سال پیش، نمایندگان مجلس، موضوع تحصیلات كسانی كه میخواستند برای نمایندگی كاندیدا شوند را اصلاح، اما خود را مستثنی كردند. با این‌حال، شورای نگهبان اقدام ارزنده‌ای انجام داد و آن را به‌دلیل تبعیض‌آمیز بودن رد كرد. ما مصوبات تبعیض‌آمیز زیادی داریم.
متن قانون انتشار آزاد اطلاعات 83 ماده بود كه 21 ماده آن تصویب شد. اما در این فرآیند هیچ صدایی از جامعه مدنی و رسانه‌ها به گوش نرسید، زیرا در جلسات حضور نداشتند. دستگاههای متعددی خود را از قوانین مرتبط با شفافیت استثنا و برای خود قوانین دیگری تصویب كردهاند. بر چه اساسی وزارت بهداشت به اعضای هیأت علمی خود حدود دو برابر اعضای هیأت علمی دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم حقوق پرداخت میكند؟ بر چه اساسی كارمندان وزارت نفت احتمالاً بیشتر از كارمندان وزارت ارشاد حقوق می‌گیرند؟
شفافیت حداقل ما را با حوزههایی كه در آن تبعیض وجود دارد آشنا میكند تا بدانیم چه‌كارهایی برای مقابله با آن انجام دهیم. یكی از فصول لایحه شفافیت، شفافیت تقنینی است كه میگوید در حوزه قانو‌گذاری، تهیه پیش‌نویس‌ها، فرآیند تصویب و اجرای آن باید شفاف شود.
** لایحه شفافیت شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‌شود
ایرناپلاس: در پیش‌نویس لایحه شفافیت آمده كه نهادها و سازمانهایی كه تا به امروز از اجرای قوانین مرتبط با شفافیت استثنا بودند، پس از تصویب این لایحه ملزم به اجرای آن هستند. این مورد شامل نهادهایی كه تنها به رهبری پاسخگو هستند، نیز می‌شود؟ چه ضمانت اجرایی برای آن وجود دارد؟
انصاری: ما صحبت‌های رهبری را درباره مسأله شفافیت بررسی كردیم و ایشان از جمله كسانی بودند كه بیشتر از همه درباره شفافیت صحبت كردند و بر آن تأكید داشتند. در حال حاضر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و ارتقای سلامت نظام اداری شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‌شود و این نهادها مستثنی نیستند. تنها در ماده 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، تبصرهای وجود دارد كه طبق آن نهادهایی كه مستقیماً زیر نظر رهبری اداره می‌شوند، مستثنی هستند؛ مگر آنكه رهبری مخالفت كند كه تا به امروز مخالفتی نداشتهاند. اما در حال حاضر، این نهادها شفافیت ندارند و یا شفافیت كمی دارند.
رهبری در نظرات صریح خود اعلام كردهاند كه نهادهای زیر نظر ایشان نباید از شفافیت مستثنی باشند. بنابراین در لایحه شفافیت و تعارض منافع این موضوع اعمال شده است.
به همین دلیل در لایحه شفافیت پیش‌بینی‌شده كه هویت نهادهای زیر نظر رهبری مشخص شوند. به‌طور مثال، بنیاد مستضعفان برای حمایت مستضعفان و با استفاده از اموال سلطنتطلبان ایجاد شده بود، اما آیا همچنان اموال سلطنتطلبان تمام نشده است؟ الآن بیشترین مطالبه شفافیت، در حوزه‌های امور خیریه، بنیاد مستضعفان و كمیته امداد است كه تلاش زیادی شده، اما قواعد خاصی درباره شفافیت صندوقهای خیریه وجود ندارد. در این لایحه، در حوزه نظامی شفافیت درون‌سازمانی پیش‌بینی شده است و شفافیت رسانهای برای آن لازم نیست.
** عدم شفافیت در حوزه شركتهای خصوصی
ایرناپلاس: در لایحه شفافیت آمده كه اطلاعات بنگاه‌های اقتصادی باید روی سایت قرار گیرد، اما چه ضمانت اجرایی برای آن پیش‌بینی‌شده و همچنین چه چیزی صحت گردشهای مالی آن‌ها را تأیید میكند؟
انصاری: این پیش‌نویس، در مرحله اول شفافیت را درباره بازیگران اصلی و مؤسسههای عمومی لحاظ كرده است. متأسفانه قانون تجارت ما مصوب سال 47 است و زمان زیادی از آن گذشته است. در نتیجه، قوانین شركتهای ما شفاف نیستند. اگر از آن‌ها بخواهی پاسخگو باشند میگویند این اطلاعات، اسرار محرمانه شركت‌شان است.
ما در حوزه شركتهای خصوصی، شفافیت نداریم. در این لایحه تلاش شده بخش خصوصی به‌واسطه بخش عمومی شفاف شود. به‌طور مثال، دولت بودجهای را در اختیار بخش خصوصی قرار میدهد و یا به رسانه‌ها یارانه میدهد. دریافت‌كننده این بودجه بخش خصوصی است اما دولت از وزارت ارشاد یا نهاد دولتی میخواهد در مورد این هزینه توضیح دهند. بنابراین بخش خصوصی غیرمستقیم شفاف می‌شود.
** ضمانت اجرای تدریجی در لایحه شفافیت
ایرناپلاس: آیا اصلاح قانون «شفافیت مالی نهادهای عمومی غیردولتی» كه توسط مجلس در حال پیگیری است؛ با ماده 64 پیش‌نویس لایحه شفافیت هم‌پوشانی ندارد؟
انصاری: در پیش‌نویس این لایحه، شفافیت در چند سطح اجرا می‌شود؛ سطح اول شفافیت درون‌سازمانی است؛ یعنی نهادهای ناظر مانند دیوان محاسبات كشور، باید بدانند در زیرمجموعههای خود چه رخ میدهد. سطح دوم شفافیت، مربوط به انتشار عمومی است كه اطلاعات در سایت و پایگاههای رسمی قرار میگیرد.
در لایحه شفافیت، ضمانت اجرایی به‌صورت تدریجی پیش‌بینی شده است. ما سعی كرده‌ایم از شفافیت درون‌سازمانی به شفافیت عمومی برویم.
** نظارت مردم و نهادهای عمومی بر دولت
ایرناپلاس: در مورد سازوكار ضمانتهای اجرایی در لایحه شفافیت توضیح دهید.
انصاری: ما برای آنكه دولت نتواند از اجرای این قوانین تخطی كند، نهاد ناظری را به نام شورای عالی نظارت به‌وجود آوردیم كه دولتی و حكومتی نباشد و صدای مردم و جامعه مدنی در آن شنیده شود.
عدم حضور مردم و نهادهای مدنی یكی از دلایل عدم اجرای قوانین در كشور ماست. مثلاً اعضای كمیته برخورد با فساد و گروه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات دولتی هستند. چطور ما از دولت میخواهیم خودش را كنترل كند؟ دولت به سازمانهای غیردولتی مجوز داده اما این سازمانها در هیچ جلسهای حتی یك رأی ندارند.
همچنین بعضی از افراد پس از آنكه بر مناصب حكومتی تكیه میزنند دیگران را از دسترسی اطلاعات آن نهاد محروم میكنند و به آن‌ها اجازه حضور در جلسات را نمیدهند. این مسأله باعث ایجاد فاصله فكری بین مسئولان و نخبگان كشور می‌شود. در نتیجه مشاركتها برای تصمیمگیری به حداقل میرسد.
** نظارت حداقلی بر لابی‌گری
ایرناپلاس: در پیش‌نویس لایحه شفافیت آمده لیست تماسها باید در اختیار نهادهای نظارتی قرار بگیرد، اما این موضوع مطرح نشده كه این نهادهای نظارتی چه كسانی هستند.
انصاری: در سایر كشورها این‌طور بوده كه لابی‌گری قانونی شده است و گزارش كار آن مشخص است. اما در فرهنگ ما لابی‌گری امر منفی است و ما نمیتوانیم به آن مشروعیت قانونی بدهیم. ما اسم آن را در این لایحه، تماسهای خارج از ساعات اداری گذاشتیم. چراكه ما به دلیل شیوع لابی‌گری در كشور، نمیتوانیم برای آن ضمانت اجرا داشته باشیم و امورات كشور عموماً با لابی‌گری پیش میرود. اگر ما بخواهیم با آن مقابله كنیم با موانع جدی روبه‌رو میشویم. ما برای نظارت بر این موضوع سعی كرده‌ایم شفافیت حداقلی را از طریق نظارت نهادهای ناظر اعمال كنیم.
** حمایت از افشاگران اقتصادی در لایحه شفافیت
ایرناپلاس: در این لایحه به حمایت از افشاگر اقتصادی تأكید فراوان شده است. آیا رسانه‌ها هم شامل آن می‌شوند و حمایت قضایی برای آن‌ها صورت میگیرد؟
انصاری: در این لایحه به دو صورت از مطبوعات و رسانه‌ها حمایت می‌شود؛ نخست حمایت از منابع خبری است كه در قانون دسترسی و انتشار آزاد به اطلاعات نیز به‌صورت محدود به آن اشاره شده است. لایحه مطبوعات و خبرگزاریها نیز توسط دولت تصویب شده و بهزودی به مجلس ارسال می‌شود. در این لایحه، منابع خبری روزنامهها، حقوق و آزادیهای خاص رسانه‌ها مورد توجه قرار گرفته است كه دستاورد خوبی است.
** افشاگری درون‌سازمانی
در این لایحه، افشاگران، كاركنان دستگاههای اجرایی هستند و افشاگری كه در این لایحه پیش‌بینی شده، افشاگری مرحله‌ای است.
به این شكل كه ابتدا افشاگری درون‌سازمانی انجام می‌شود. مثلاً فرارهای مالیاتی در ابتدا باید نزد نهادهای درون‌سازمانی افشا شوند ولی اگر در زمان مشخصی ترتیب اثر داده نشود، میتوانند آن را به‌صورت عمومی منتشر كنند.
اگر كسی به‌صورت مستقیم به روزنامهها اطلاع دهد، روزنامه‌نگار در قبال كتمان منبع خبری، مسئول است و اگر خبر اشكال داشته باشد، خود روزنامه‌نگار تعقیب می‌شود. اگر منابع خبری افشا نشوند، روزنامه‌نگار تعقیب می‌شود، اما افشاگر حمایت می‌شود. روزنامه‌نگار حرفه‌ای هیچ‌وقت نباید منبع خود را منتشر كند، زیرا اعتماد منبع را از خود كم میكند. اما این لایحه بیشتر افشای فساد را مد نظر داشته است و پیش‌بینی كرده كه افشای فساد ابتدا در رسانه‌ها نباشد.
** اختیار عدم پیگیری فساد در لایحه شفافیت برای مسئولان
ایرناپلاس: در ماده 44 لایحه شفافیت درباره گزارشگری فساد آمده كه اگر مسئولی متوجه شود فساد كم‌اهمیت است می‌تواند دست نگه دارد. آیا این ماده نمیتواند راهی برای برخورد سلیقه‌ای با فساد را باز كند؟
انصاری: ما به نهادهای ناظر و برخی مقامات اختیار دادیم كه بتوانند امری را تعقیب كنند یا تعقیب نكنند. البته در تمام قوانین ما این موضوع وجود دارد چراكه ما نمیتوانیم به دولت و مقامات بازرس بی‌اعتماد باشیم.
ایرناپلاس: فكر می‌كنید كدام‌یك از بخشهای این پیش‌نویس در دولت و مجلس حذف می‌شوند؟
انصاری: در مورد لوایح این‌چنینی اگر حتی 50 درصد آن به سرانجام برسد، اتفاق بزرگی رخ داده است. همچنین تنها 20 درصد از قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات اجرا شد.
ایرناپلاس: آیا شما می‌خواهید بخش‌هایی از لایحه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات كه اجرا نشده را به قانون شفافیت وارد كنید؟
انصاری: كمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تلاش كرده تا نواقص را اصلاح كند، یعنی با تهیه شیوه‌نامه‌هایی، نقاط مبهم قانون را شفاف میكند. مثلاً در این قانون آمده كه اگر ارائه اطلاعات متضمن خسارت مالی شود نباید اجرا شوند. همه بانك‌ها میگویند در صورت ارائه اطلاعات، خسارت مالی به آن‌ها وارد می‌شود. همچنین شیوه‌نامه مفصلی ایجاد شده كه معین كند چه اطلاعاتی شخصی نیست و میتوان آن‌ها را ارائه و انتشار داد.
ایرناپلاس: چه افراد و چه بخش‌هایی برای لایحه شفافیت همكاری كردهاند؟
انصاری: افرادی در حوزه مطالعات تطبیقی و داخلی كمك داشتهاند ولی دوست ندارم از كسی نام ببرم. من نویسنده لایحه نیستم. متن لایحه، نظرات اندیشمندان بزرگی از داخل و خارج از كشور را شامل می‌شود و در واقع یك‌جور جمع‌بندی در مورد نظرات در این حوزه است.
ایرناپلاس: نگاه مجلس به این لایحه چیست؟
انصاری: دكتر صادقی، خودشان در كمیته شفافیت مجلس حضور دارند. همچنین ایشان از لایحه تعارض منافع نیز كه از طرف بنده انجام شده بود حمایت كردند.
گفت‌وگو از شیما شعاعی و فرحناز غالبی
**اداره كل اخبار چندرسانه‌ای**ایرنا پلاس**
باقر انصاری در گفت‌وگو با ایرنا:
مبارزه با فساد نیازمند ایجاد شفافیت ساختاری است
۱۴ مرداد ۱۳۹۷، ۹:۵۷
کد خبر:
82991492
تهران- ایرناپلاس- یكی از نویسندگان پیش‌نویس لایحه شفافیت، از موانع مختلف برای ایجاد شفافیت سخن میگوید و معتقد است در نظر گرفتن شورای عالی نظارت با حضور نهادهای مدنی، شفافیت درون‌سازمانی و حمایت از افشاگران اقتصادی، از ویژگی‌های این لایحه است.
