به گزارش گروه تحلیل، تفسیر و پژوهش‌های خبری ایرنا، پدیده کولبری، هرچند به نظر برخی کارشناسان، در یک دهه‌ی گذشته به عنوان یک مسئله اجتماعی مطرح شده است، اما بررسی اسناد و قوانین نشان می‌دهد که از زمان تاسیس اولین گمرک در ایران و تا به امروز، مرزنشینان از معافیت‌هایی برای واردات و صادرات کالا برخوردار بوده و همین مسئله، زمینه ساز پدیده کولبری و پیله‌وری بوده است. دولت‌های پس از انقلاب نیز تا امروز، همواره تلاش داشته‌اند با سیاست‌گذاری‌های خود، از آسیب‌ها و مشکلات ناشی از تبادلات مرزنشینان بکاهند و از این معافیت‌ها برای مرزنشینان، فرصت بسازند.
یک قرن معافیت برای مرزنشینان
از زمان تصویب اولین سری از قوانین مربوط به تبادلات مرزی که، در زمان اداره گمرک به دست بلژیکی‌ها تهیه شد، قانون‌گذاران معافیت‌هایی را برای تبادلات تجاری مرزنشینان در نظر گرفتند. بطور مثال در اواخر حکومت مظفرالدین شاه و پس از تصدی گمرک به دست بلژیکی‌ها، این حق به مرزنشینان داده شد تا کالاهایی همچون دام زنده، علوفه و گندم را تا سقف ۱۰۰۰ ریال و سپس تا سقف ۱۵۰۰ ریال، بدون پرداخت عوارض گمرکی از کشور صادر نمایند. همچنین، آنان این حق را داشتند که چای، برنج و پارچه را با معافیت‌های وارد کشور کنند.
این معافیت‌ها تا سال ۱۳۳۱برای مرزنشینان باقی ماند. در این سال لایحه تشویق صادرات مصوب شد و بر مبنای آن مرزنشینان این حق را به دست آورند که اگر میزان صادرات آنان، کمتر از یکصد هزار ریال است، از پرداخت مالیات معاف باشند.
قانون تبادلات مرزی مصوب سال ۱۳۴۴، اولین قانونی بود که معافیت‌های گسترده‌ای را برای ورود کالا توسط مرزنشینان به رسمیت شناخت.
در قانون تبادلات مرزی مصوب سال ۱۳۴۴، معافیت‌های جدیدی برای مرزنشینان در قالب قانون «مقررات مرزنشینان کشور» به رسمیت شناخته شد. در این دوره کارت مرزنشینی نیز صادر گردید، اما به دلیل عدم تفاوت نرخ رسمی و بازاری ارز و همچنین آزادی واردات کالا، این امر برای مرزنشینان (جز مرزنشینان جزایر جنوبی خلیج فارس) چندان سود آور نبود. بدین ترتیب مرزنشینان تنها برای رفع نیازهای روزانه خود، اقدام به واردات کالا آن هم به صورتی محدود می‌کردند و این تنها برخی دلالان بودند که از معافیت‌های مصوب، سود می‌بردند.
جنگ و تحریم؛ عاملی برای گسترش تجارت مرزی
از سال ۱۳۶۱، به دلیل وقوع جنگ، ایجاد تحریم‌های بین‌المللی و مانند آن، واردات کالا توسط مرزنشینان سودآور شد. با این حال مرزنشینان که اغلب اطلاعات چندانی درباره نرخ ارز یا سودآوری واردات کالا نداشتند، کارت مرزنشینی خود را در اختیار واسطه‌ها قرار می‌دادند. از همین رو دولت تصمیم گرفت با ایجاد تعاونی‌ها برای مرزنشینان، به فعالیت‌های اقتصادی آنان سامان دهد و در عین حال بر بازار سیاه کالاهای اساسی که حاصل تحریم‌های دوران جنگ بود، غلبه کند.
دولت برای این منظور، تبادلات مرزی در استان‌های جنوبی کشور را اولویت خود قرار داد و تعاونی‌های مرزنشینی در این دوران، در استان‌های جنوبی و ساحلی کشور نظیر بوشهر، هرمزگان، سیستان و بلوچستان، خوزستان و فارس ایجاد شدند. دلیل این امر آن بود که مرزهای غربی کشور در شرایط جنگی به سر می‌بردند و فعالیت تجاری مرزهای شرقی کشور نیز به دلیل جنگ در افغانستان، با محدودیت‌هایی روبرو بود.
با گسترش تبادلات مرزی و واردات و صادرات کالا توسط مرزنشینان، هیات وزیران در مردادماه سال ۱۳۷۱، تصمیم گرفتند که با تاسیس «بازارچه‌های مرزی» این تبادلات را ساماندهی کنند. بر همین اساس بود که «آیین نامه تشکیل بازارچه های مرزی» در همین زمان به تصویب رسید. بر طبق این آیین نامه مقرر شد که مرزنشینان با توجه به دستورالعمل وزارت بازرگانی، اجازه یابند تا کالاهایی را با معافیت‌هایی وارد کرده و در این بازارچه‌ها، به مشتریان خود عرضه کنند.
در سال ۱۳۷۲ و در هنگام تصویب قانون «مقررات صادرات و واردات» در مجلس شورای اسلامی نیز این تبصره اضافه شد که خانوارهای مرزنشین یا شرکت‌های تعاونی آن‌ها، ملوانان، پیله‌وران و کارکنان شناورها که اقدام به ورود کالا جهت مصرف شخصی خود می‌کنند از موضوع برخی قوانین و مقررات و همچنین تشریفات گمرکی، مستثنی هستند.
اما تراز منفی تجاری در بازارچه‌های مرزی و چندبرابر بودن میزان واردات نسبت به صادرات کالا، باعث شد تا هیات وزیران در سال ۱۳۷۴ محدودیت‌های جدیدی را برای واردات کالا توسط مرزنشینان وضع کند. بر طبق این محدودیت‌ها «ورود هر نوع کالا از طریق بازارچه‌های مرزی موکول به صدور کالا بوده و در هر سال ارزش کالاهای قابل ورود و صدور هر بازارچه هر یک تا سقف ۵میلیون دلار (جمعاً ده میلیون دلار) تعیین گردید».
دولت نهم و تغییر در قانون تبادلات مرزی
با روی کارآمدن دولت نهم، تغییراتی عمده در تبادلات مرزی رخ داد. دلیل این امر تصویب قانون ساماندهی تبادلات ارزی در مهرماه سال ۱۳۸۴ بود. برطبق قانون جدید، فرد «پیله‌ور» به کسی گفته می‌شد که «ساکن مناطق مرزی با حد اقل سه سال سابقه سکونت مستمر که دارای کارت پیله‌وری صادره از سازمان بازرگانی استان و اهلیت مندرج در ماده (۲۱۱) قانون مدنی» باشد.
در دولت نهم، معافیت‌های گسترده‌ای برای ورود کالا توسط مرزنشینان به رسمیت شناخته شد و این معافیت‌ها باعث گسترش پدیده کولبری شدند.
طبق این قانون، ارزش کل کالاهای وارداتی شامل تبادلات ارزی، نباید بیشتر از ۳ درصد کل واردات به کشور می‌شد. همچنین «کالاهای قابل ورود همراه ملوانان و کارکنان شناورها که برای مصرف شخصی وارد کشور می‌شود با تصویب هیات وزیران در مورد ارزاق عمومی از سی درصد (۳۰%) تا صد درصد (۱۰۰%) و در مورد لوازم خانگی حداکثر تا معادل پنجاه درصد (۵۰%) از پرداخت حقوق ورودی معاف شدند». این موارد تنها بخشی از معافیت‌هایی بودند که طبق این قانون برای پیله‌وران و مرزنشینان در نظر گرفته شدند و در نتیجه، ورود کالا به صورت پیله‌وری و ته لنجی، بسیار سودآور شد و ابعاد گسترده‌ای پیدا کرد. هرچند این معافیت‌ها در قانون، بیشتر برای استفاده شخصی مرزنشنیان از کالاهای وارداتی در نظر گرفته شده بود، اما این معافیت‌ها آنقدر قابل توجه بود که مرزنشینان به سرعت دریافتند سود حاصل از فروش کالاهای وارداتی با این شیوه، بسیار قابل توجه خواهد بود.
رشد واردات کالا توسط مرزنشینان و بهره‌مندی آنان از مزایای قانون و آیین‌نامه‌های مصوب در دولت‌های نهم و دهم، تا حدی افزایش یافت که بسیاری از گسترش پدیده کولبری و ته لنجی سخن به میان آوردند و شهرهایی همچون بانه و گناوه، تبدیل به بازارهایی بزرگ برای عرضه کالاهای وارداتی توسط مرزنشینان شدند. این وضعیت تا پایان دولت یازدهم نیز همچنان برقرار بود.
دولت دوازدهم و تلاش برای ساماندهی تبادلات مرزی
گسترش بی‌رویه پدیده کولبری و افزایش بیش از اندازه ورود کالا به شیوه پیله‌وری و ته لنجی، باعث شد تا در دولت دوازدهم، تصمیماتی جدی برای ساماندهی تبادلات مرزی گرفته شود. برهمین اساس در مردادماه سال ۱۳۹۶، هیات وزیران تصمیم گرفت تا از طریق آیین‌نامه ساماندهی تبادلات مرزی، بازارچه‌های غیررسمی مرزی را برچیده و به جای آن بازارچه‌های رسمی مرزی را جایگزین کند. بر طبق این آیین نامه مصوب شد که «وزارت کشور موظف به هدایت و انتقال مبادلات غیررسمی مرزی در استان‌های آذربایجان غربی، کردستان، کرمانشاه و سیستان و بلوچستان به گمرکات رسمی یا بازارچه‌های مرزی» است.
برطبق این آیین نامه تنها افرادی که دارای سابقه سه سال اقامت در فاصله ۲۰ کیلومتری از نقطه صفر مرزی در استان‌های غربی و ۵۰ کلیومتر مرزی در استان سیستان و بلوچستان هستند، می‌توانند اقدامات به واردات کالا کرده و از معافیت‌های ویژه مرزنشینان برخوردار گردند. برطبق این آیین نامه مرزنشینان حداکثر می‌توانند از سود ماهیانه ۵۰۰ هزارتومان از معافیت‌ها برخوردار شوند. همچنین سقف کلی تخفیف مرزنشینان در کل کشور از معافیت‌های گمرکی نیز ۹۰۰ میلیارد تومان مقرر شد. در نتیجه این اقدامات، ورود گسترده و بیش از اندازه واردات کالا براساس معافیت‌های مرزنشنیان تا حدی مهار گردید.
با توجه به اینکه این مقررات، میزان تبادل کالا در مناطق مرزنشین را محدود می‌کرد، مرزنشینان از طریق نمایندگان و مراجع قانونی خود، اعتراضاتی را طرح کردند. در نتیجه در اصلاحیه این آیین نامه در سال ۱۳۹۷، میزان معافیت‌های گمرکی برای هر نفر ۷۵۰ هزارتومان و برای هر خانوار ۲ میلیون هشتصدهزار تومان تعیین گردید و سقف مجموع معافیت‌های گمرکی مرزنشینان نیز به رقم ۴ هزار و دویست میلیارد تومان افزایش پیدا کرد.
هدف از این تغییر قانون آن بود که مرزنشینان به جای آن که از طریق کولبری، کالاها را به بازارچه‌های مرزی حمل و سپس آن‌ها را به فروش برسانند، با حضور در بازارچه‌های مرزی، معافیت‌های خود را به واردکنندگان و صادرکنندگان واگذار و از این طریق و بدون زحمات بسیار، به کسب درآمد بپردازند. همچنین طبق این اصلاحیه‌ها، تنها افراد دارای توان مالی پایین، حق دارند تا از معافیت‌های مرزنشینی برخوردار شوند.
سیاست‌گذاری در تبادلات مرزی و تبدیل تهدیدات به فرصت‌ها
تلاش دولت دوازدهم تاکنون آن بوده است که ضمن ایجاد برخی محدودیت‌ها در تبادلات مرزی، هم به مرزنشینان کم بضاعت این فرصت را بدهد تا از شرایط مرزنشینی خود، بهره‌مند شوند و هم مانع از تبدیل امتیاز مرزنشینی به یک فرصت برای رانت‌خواری و ایجاد فضای دلالی گردد. با این حال به نظر می‌رسد بحث بر سر نحوه سیاست‌گذاری در تبادلات مرزی همچنان ادامه دارد.
از یک رو برخی کارشناسان و نمایندگان معتقدند از آنجایی که کل میزان واردات مرزنشینی آنقدر زیاد نیست که در اقتصاد کلان ملی اثرگذار باشد، بایستی به مرزنشینان فرصت دارد تا از بتوانند از حداکثر ممکن امتیازات تبادلات مرزی بهره‌مند شوند. از سوی دیگر برخی کارشناسان نیز معتقدند که با وجود آنکه مجموع کالاهای وارد شده براساس امتیاز مرزنشینی در مقیاس ملی، تاثیرگذار نیست، اما در مقیاس محلی باعث شده است تا باندهای دلالی ایجاد شوند. در عین حال فعالیت کولبری حاصل از امتیازات مرزنشینی، در شان شهروندان مرزنشین نیست و آنان باید به صورت دیگری از این فرصت منتفع گردند.
از زمان تشکیل بازارچه‌های مرزی، مدت زمان طولانی نمی‌گذرد و همچنان برخی قوانین مربوط به این بازارچه‌ها در حال تغییر هستند، اما در عین حال پس از تشکیل این بازارچه‌ها، برخی معابر کولبری تعطیل شده‌اند و دولت تلاش دارد تا فعالیت کولبری را تبدیل به پیله‌وری کرده و در بازارچه‌های مرزی موجود، کنترل نمایند.
حال باید دید آیا دولت می‌تواند از طریق آیین‌نامه‌های بازارچه‌های مرزی، فعالیت کولبری را مدیریت و به فعالیت پیله‌وری تبدیل کند، یا آنکه باید برای حل مسئله کولبری، راه دیگری اندیشیده شود.
منابع:
- خسرو نورمحمدی، جنبه‌های اقتصادی مبادلات مرزی،۱۳۷۳
-- مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، اظهارنظر کارشناسی درباره طرح ساماندهی عابر مرزی کشور، ۱۳۹۸
- هیات وزیران، آیین نامه ساماندهی مبادله در بازارچه‌های غیررسمی موقت مرزی، ۱۳۹۶
- هیات وزیران، اصلاح آیین نامه ساماندهی مبادله در بازارچه های غیررسمی موقت مرزی، ۱۳۹۷
- مجلس شورای اسلامی، قانون ساماندهی مبادلات مرزی، ۱۳۸۴
- هیات وزیران، آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی، ۱۳۸۵
- هیات وزیران، آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات، ۱۳۷۲
- هیات وزیران، آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات، ۱۳۷۳
نظر شما