راهکارهای مبارزه با فساد؛ از تغییر نگاه تقنینی تا توسعه دولت الکترونیک (۱)

مبارزه با فساد یکی از موضوعات مهمی است که در دوره جدید قوه قضاییه مورد توجه و تاکید ویژه مسئولان عالی قضایی قرار گرفته‌است. در این زمینه، برخورد با خاطیان داخل قوه شروع و در بیرون از قوه قضاییه هم برخوردها تشدید شده‌است.
این که مبارزه با فساد باید دارای چه الزاماتی باشد تا به نتایج مطلوب منتهی‌شود، پرسش اصلی است که باعث‌شد میزگردی با حضور «نعمت احمدی» وکیل پایه یک دادگستری و مدرس دانشگاه و «جواد معتمدی» حقوق‌دان و مدرس دانشگاه شهید بهشتی با ابتکار گروه تحلیل، تفسیر و پژوهش‌های خبری ایرنا برگزار شود. هر دو کارشناس شرکت‌کننده در میزگرد «الزامات و ضرورت‌های مبارزه با فساد» معتقدند که تا به امروز در کشور شاهد مبارزه با فساد نبوده‌ایم و هر آنچه بوده برخورد با برخی افرادی بوده که دچار فساد شده‌اند. به گفته این دو کارشناس، مبارزه با فساد به جای افراد از اصلاح مکانیسم‌ها شروع می‌شود.
قسمت اول میزگرد «الزامات و ضرورت‌های مبارزه با فساد» به شرح زیر است:

ایرنا: در یکی دو دهه اخیر بحث مبارزه با فساد بیش از گذشته مطرح شده‌است. برای شروع بحث از این سوال آغاز کنیم که طبق قوانین ما فساد به چه معنا است؟

احمدی: اگر بخواهیم یک تعریف حقوقی و علمی از فساد ارائه دهیم به یک نقطه نظر واحد نمی‌رسیم. بنابراین همین که فرد دریافتی‌ها و منافعی را کسب کند که در شرایط مساوی، فرد دیگری نتواند همین منافع را کسب کند فساد شکل گرفته است. حالا چه پوشش قانونی به این مسئله داده شده باشد و چه حالت غیرقانونی داشته باشد. با این تعریف ساده، راحت‌تر هستیم تا بگوییم قانون در مورد مسئله فساد چه تعاریفی ارائه کرده است.
همین که رانتی مانند رانت اطلاعاتی شکل بگیرد و من نوعی اطلاع داشته باشم که در بازار قرار است چه تغییر و تحولاتی پیش بیاید و متناسب با این تغییر و تحولات سود و منافع به دست بیاورم فساد شکل گرفته است. شما در نظر بگیرید من با همین رانت اطلاعاتی برنج بخرم و فردا از مبادی قانونی این برنج را عرضه کنم و سود هنگفت به دست بیاورم این فساد است، هر چند حالت غیرقانونی ندارد.
به نظر من، ما باید روی این مسئله که چگونه در کشور ایجاد فساد می‌شود و چه گروه‌هایی می‌توانند از این بسترهای موجود ماهی خود را صید کنند متمرکز شویم. وگرنه اگر بخواهیم مفهوم فساد را تعریف کنیم دچار مشکلات لغوی می‌شویم.

ایرنا: شما این گزاره را که فساد در کشور ما رو به افزایش است قبول دارید یا نه؟
احمدی: من صد درصد قبول دارم. سال‌های زیادی است که در نوشته‌های خودم به این مسئله اشاره کردم و در همین نوشته‌ها هم تاکید کردم که ما در ایران نه در گذشته‌ها و نه در دهه‌های اخیر  مبارزه با فساد نداشتیم. شاید فتیله فساد بنا به عواملی که حاکم بر جامعه بوده در مقاطعی پایین کشیده شده است. به عنوان مثال، وقتی مردم در جبهه‌ها در حال جنگند و شهید می‌دهند شما خیلی نمی‌توانید انتظار داشته باشید که فساد گسترش پیدا کند. اما وقتی از فردای پایان جنگ، بازسازی شروع می‌شود فساد شیوع پیدا می‌کند.
باید به این نکته دقت کنیم که فساد در بسترهای ایجاد شده شکل می‌گیرید. ما در ایران بسترهای گسترده قانونمند برای شگل‌گیری فساد ایجاد کرده‌ایم. وقتی شما بنزین را دو نرخی می کنید طبیعی است که فساد به وجود می‌آید. وقتی من به شیر بنزین وصل باشیم می‌توانم مازاد آن را بفروشم، به همین راحتی فساد شکل می‌گیرد. وقتی سیستم بانکی ما که عنوان اسلامی را روی خود گذاشته بهره چهل درصد می‌گیرد خب من وقتی متصل به این سیستم شوم شروع به فساد کردن می‌کنم.

ما باید بسترهای فسادزا را از بین ببریم  وگرنه هر کسی را در این سیستم فسادزا قرار بدهیم حتی ابوذر و سلمان هم باشند دچار فساد می‌شوند  یا سیستم آن‌ها را به بیرون پرتاب می‌کند. ما نمونه‌های فراوانی از افراد پاکدست داریم که سیستم‌های فسادخیز آن‌ها را تحمل نکرده است. بنابراین ما به جای فساد با مفسد مبارزه کردیم آن هم مفسدی که ناگاه از آن دایره فسادخیز خارج شده یا زیاده خواهی کرده و اخراج شده است. بنابراین اگر فرد همچنان به حضور خود در آن بستر فسادخیز ادامه می‌داد به احتمال زیاد برخوردی هم با او صورت نمی‌گرفت.

ایرنا: آقای دکتر معتمدی به نظر شما چه اقدامی را می‌توان فساد دانست یا به عبارت بهتر وجه ممیزه اقدام فسادآمیز از اقدام درست و صحیح چیست؟

معتمدی: مفهوم فساد، یک مفهوم ژله مانند است. حتی در لغت‌نامه‌های بین المللی و استاندارد حقوقی هم وقتی می خواهند فساد را تعریف کنند آن را محصور به مفهوم جرم نمی‌کنند بلکه می‌گویند فساد جرم یا رفتار بدی است که ناشی از موقعیت فرد باشد. بنابراین از لحاظ موضوعی دامنه مفهوم فساد خیلی فراتر از جرم است. مثل همین مسئله رانت که لزوما جرم انگاری هم نشده است.
مفهوم فساد یک قید دارد که آن را از جرم اخص می‌کند و آن مسئله استفاده از موقعیت است. موقعیتی که فرد رانت اقتصادی، سیاسی، اطلاعاتی و... دارد. پس این مفهوم، مفهوم ژله مانندی است منتها قیدی که طرح کردم می‌تواند به ما کمک کند. بنابراین در مورد مردم عادی اصل بر برائت است اما در مورد فرد مسئول نمی‌توانیم اصل را بر برائت بگذاریم. ما اصل را بر رانت موقعیتی مسئول می‌گذاریم آن موقع، هر رفتار بدی که ناشی از موقعیت فرد باشد فساد تلقی می‌شود.

ایرنا: پس فساد لزوما جرم‌انگاری نشده است؟
معتمدی: نه لزوما جرم نیست. دامنه موضوعی فساد بسیار فراتر از جرم است. رانت که جرم نیست ولی اگر این رانت ناشی از موقعیت فرد باشد فساد است.

ایرنا: به نظر شما  آیا فساد اقتصادی در جامعه ما در حال گسترش است؟
معتمدی: ما در حال حاضر اطلاعات دقیقی در این زمینه نداریم که بتوانیم تشخیص دهیم که میزان و حجم فساد به نسبت حجم اقتصاد، تولید ملی و.. ما افزایش پیدا کرده یا نه، بنابراین نمی‌توانیم قضاوت دقیقی انجام دهیم. ولی در این امر که شاخص ادراک فساد در جامعه ما رشد کرده تردیدی نداریم.
ما در شاخص‌های فساد دو نوع شاخص را از هم جدا می‌کنیم. یک شاخص فساد داریم که من معتقدم در این زمینه اطلاعات دقیق نداریم. شاخص دوم شاخص ادراک از فساد است که اتفاقا این دومی بیشتر برای ارزیابی کشورها ملاک قرار می‌گیرد. در حال حاضر اگر بانک جهانی بخواهد توصیه‌ای برای سرمایه‌گذاری در کشوری انجام دهد متناسب با همین شاخص ادراک از فساد کشورها را گزینش می‌کند.
شاخص ادراک فساد ما خیلی بالاتر رفته است. یکی از دلایل این مسئله هم به شبکه‌های اجتماعی و گسترش رسانه‌ها بر می‌گردد. ببینید خیلی از این فسادهایی که در حال حاضر اتفاق می‌افتد و مردم را ناراحت می‌کند در سال‌ها و دهه‌های گذشته هم وجود داشته است  اما کسی مطلع نمی‌شد. به عنوان مثال بحث ارز که یک مسئله فسادآمیز در کشور ما است در یکی دو سال گذشته به وجود نیامده است و حداقل در چهل سال گذشته وجود داشته و فسادهای مرتبط با خود را تولید می‌کرده است اما چون کسی مطلع نمی‌شد خیلی بازتابی هم در جامعه نداشت.

ایرنا: شما هم معتقدید به جای مبارزه با فساد با مفسد برخورد و مبارزه کرده‌ایم؟
معتمدی: ما اصولا مبارزه با فساد نداشتیم. به این خاطر که ما در بهترین حالت که نمی‌خواستیم کار نمایشی انجام دهیم یک پشه‌کش دستمان گرفتیم  و کنار یک مردابی شروع کردیم به کشتن پشه ها اما دقت نکردیم که آن مرداب عامل جذب پشه‌ها است و باید آن مرداب را از بین ببریم. بگذارید من مثالی در این زمینه بزنم. ببینید زمانی یکی از فسادهای که در قوه قضاییه رایج بود مسئله ابلاغ بود. به این نحوه که به یک سرباز بی نوا اوراق را می‌دادند تا او  ابلاغ کند. فرد ذی‌نفع پنجاه هزارتومان به او می‌داد تا بگوید فردی که برگه باید به او تحویل داده می‌شد حضور نداشت. در حال حاضر این مسئله الکترونیکی شده است. با این وضعیت آن فساد به کلی از بین رفت. در حال حاضر نه مامور ابلاغی هست و نه اوراقی وجود دارد. چه حق‌هایی به خاطر عدم ابلاغ درست ضایع می‌شد و با الکترونیکی شدن این مسئله کلا منتقی شد. این اقدام مبارزه با فساد است نه برخورد با چند سربازی که مثلا رشوه گرفته و برگه را ابلاغ نکرده بودند.

ایرنا: دلیل شکل‌گیری بسترهای تولید فساد را چه می‌دانید. آیا قوانین ما دچار مشکل است یا خلاءهای قانونی داریم؟
احمدی: دوستانی که از خبرگزاری‌ها و رسانه‌های مختلف تماس می‌گیرند و در مورد خلاهای قانونی می‌پرسند من همیشه به آن‌ها این جواب را می دهم که نه تنها خلاء قانونی نداریم بلکه اگر می‌شد قانون‌های مصوب را صادر کرد ما حجم زیادی قانون داریم که می‌توانیم صادر کنیم. شما به دفتر هر وکیلی مراجعه کنید پشت سر او کتاب‌های قانون سال‌های مختلف را مشاهده می‌کنید. در گذشته قانون‌های مصوب در یک سال سیصد صفحه می‌شد در حال حاضر سه، چهار جلد می‌شود هر جلدی هم دوهزار صفحه است. در واقع جوهر قانون خشک نشده قانون بعدی در آن زمینه نوشته می‌شود. یکی از گرفتارهای ما همین قانون نویسی‌های بدون شناخت اصول قانون نویسی است. ما در حال حاضر کسی که بتواند قانون بنویسد، نداریم. نه در هیات دولت و نه در مجلس چنین فردی را نداریم.
در طرح‌ها که وضعیت بغرنج‌تر است. دور هم می‌نشینند و با کم و زیاد کردن‌های سلیقه‌ای قانون می‌نویسند. در حالی‌ که قانون‌نویسی عین بازی شطرنج است و با یک حرکت  شما ممکن است شاه مات شوید. بنابراین ما قوانین غیرکارشناسی فراوانی داریم و شما دنبال این نباشید که قانون بنویسد.
من در سال ۸۲ نامه‌ای به آیت الله شاهرودی رئیس وقت قوه قضاییه نوشتم و به برخی رویه‌های قضایی اعتراض کردم. در نتیجه این اعتراض آیت الله شاهرودی بخشنامه‌ای خطاب به نیروهای امنیتی صادر کرد. سه، چهار ماه به پایان مجلس ششم مانده بود به نمایندگان گفتم این بخشنامه را تبدیل به قانون کنید. در نتیجه این پیگیری‌ها قانون حفظ حقوق شهروندی تصویب شد که از فصل سوم قانون اساسی هم مترقی‌تر است اما مشکلات حل نشد. پس ما مشکل قانونی نداریم. قانون داریم باید اجرا کنیم. همه معضلات ما در شکل‌گیری فساد  بخاطر عدم اجرای قانون است.
فساد در بستر قانون شکل می‌گیرد. شما وقتی قانون غیرکارشناسی در زمینه اعطای وام تصویب می‌کنید قطعا فساد هم شکل خواهد گرفت. در مجالس دنیا هر کمیسیونی زیر نظر خود ده‌ها متخصص دارد که به کمیسیون‌ها کمک می‌کنند. شما برای نوشتن قانون جدید اول باید ثابت کنید که قانون قبلی ناکارآمد است یا یا کمبودی در آن زمینه وجود دارد بعد قانون بنویسید. قوانین ما کارشناسی نمی‌شوند و تخصصی هم نیستند بنابراین در اجرا به مشکل می‌خوردند.