۱۰ تصور اشتباه درباره شرکت‌های دولتی

به گزارش ایرنا از وزارت اقتصاد، در سال های اخیر، بسیاری از نمایندگان مجلس، کارشناسان و رسانه ها، با اشاره به سهم بالای بودجه شرکتهای دولتی از بودجه کل کشور، درباره اهمیت مدیریت مناسب این شرکت‌ها صحبت کرده اند.

همچنین بخش زیادی از این افراد و رسانه ها، شرکت های دولتی را به منزله «حیاط خلوت دولت» یعنی جایی که رانت و امتیازات فراوان برای مقامات دولتی و نزدیکان آنها بدون هیچ چارچوب و نظارتی وجود دارد، دانسته اند. اما این دیدگاه ها چقدر درست و چقدر اشتباه است؟ در ادامه این متن درباره برخی از دیدگاه ها درباره شرکت های دولتی، نکاتی آمده است:

۱- بودجه شرکت‌های دولتی چه هست؟ و چه نیست؟

با توجه به درج رقم بودجه (منابع و مصارف) شرکت های دولتی در قوانین بودجه سنواتی کل کشور، این تصور وجود دارد که سهم بالایی از بودجه کل کشور منابعی است که در اختیار این شرکت ها قرار می گیرد. به عبارت دیگر، زمانی که عنوان می شود بودجه یک شرکت دولتی X ریال است، تلقی رایجی شکل می گیرد مبنی بر اینکه دولت به این شرکت X ریال منابع اختصاص خواهد داد. این تصور در خصوص بودجه شرکت ها دقیق نیست.

بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر بوده و عبارتست از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی.

برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکتهای دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است یعنی شرکتهای دولتی خود درآمد دارند و از محل آن هزینه می‌کنند و این فرآیند نهایتاً برای رسیدن به اهداف و تحقق برنامه های از پیش تعیین شده و مصوب آنهاست.

به عبارت ساده‌تر، بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی از محل بودجه عمومی تامین می شود ولی بودجه شرکت های دولتی از محل درآمد ناشی از فعالیت خود شرکت است. بنابراین برخلاف تصور عمومی، سهم بالایی از بودجه عمومی در اختیار این شرکت ها قرار نمی گیرد.

به صورت خلاصه، منابع شرکت های دولتی عبارتست از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی و سود حاصل از سرمایه گذاری های شرکت. مصارف این شرکت‌ها نیز عبارتست از: هزینه های تولید کالاها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات.

۲- آیا می‌توان بودجه شرکت‌های دولتی را با بودجه سایر دستگاه‌های دولتی مقایسه کرد؟

همانطور که توضیح دادیم، بودجه شرکت ها از لحاظ ماهیت با بودجه سایر دستگاه های اجرایی متفاوت است. بودجه شرکت های دولتی نشاندهنده حجم عملیات شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاه های اجرایی نشان دهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و مصرف خواهد کرد. در نتیجه، مقایسه بودجه این شرکت ها با بودجه سایر دستگاه های اجرایی به دلیل تفاوت ماهوی اساسا فاقد وجاهت است و حتی جمع کردن این دو رقم نیز فاقد معناست.

البته مطابق قوانین (ماده ۱ قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب سال ۶۶))، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی و بودجه شرکت های دولتی بدست می آید که اصلاح این تعریف در قوانین مربوط ضروری است.

۳- آیا می‌توان با درصدی صرفه جویی در بودجه شرکت‌های دولتی، درآمد قابل توجهی برای دولت ایجاد کرد؟

لازمه اتخاذ هر سیاستی برای صرفه جویی، اطلاع از میزان هزینه های قابل کاهش است. رقم بودجه شرکت های دولتی میزان گردش مالی شرکت های مذکور است که لزوما تمام اقلام زیرمجموعه آن قابل کاهش یا صرفه جویی نیست. مثلا بخشی از مصارف شرکت های دولتی، خرید مواد اولیه تولید، بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات و بخشی از مصارف بانک های دولتی هم سود پرداختی به سپرده گذاران است که نه تنها صرفه جویی در خصوص آنها موضوعیت ندارد بلکه افزایش آنها با توجه به نرخ تورم یا توسعه فعالیت های شرکت‌ها و بانک‌ها، امری طبیعی است.

همچنین در خصوص شرکت های زیان‌ده، علی القاعده منابع حاصل از صرفه جویی می‌بایست در وهله اول به پوشش زیان یا زیان انباشته اختصاص یابد. با توجه به این ملاحظات، وضع قواعدی از جنس صرفه جویی در سرجمع هزینه های شرکت های دولتی دارای منطق کارشناسی نبوده و قابل دفاع نیست.

در نتیجه، وضع قوانینی مانند واریز ۲ درصد هزینه های جاری شرکت های دولتی سودده به خزانه (بند «ط» تبصره ۲ قانون بودجه ۱۴۰۱ و احکام مشابه آن در قوانین بودجه چند سال اخیر) که با هدف تشویق این شرکت‌ها به صرفه جویی در هزینه های خود اتخاذ شده است، کارشناسی نیست چون نهایتا منجر به این اتفاق نمی شود و صرفا کارکرد درآمدی برای دولت دارد.

۴- شرکت‌های دولتی به منزله حیاط خلوت دولت هستند؟

تعبیر برخی افراد و رسانه ها، از شرکت‌های دولتی به عنوان «حیات خلوت دولت»، درست نیست زیرا:

الف- توجه به ساختار چند لایه نظارتی قوای سه گانه کشور بر عملکرد این شرکتها و نیز انتصابات و تصمیمات منتصبان که با علم به نظارت چندگانه (وزارتخانه ها، سازمان حسابرسی و دیوان محاسبات) صورت می گیرد، انتظار ایجاد فساد و استفاده از فضای شرکتهای دولتی به عنوان حیاط خلوت را کاهش می دهد.

ب- مفهوم حیاط خلوت زمانی متصور است که تمامی جریان تصمیم گیری شرکت دولتی بدون نظارت و در داخل همان شرکت صورت گیرد، در حالی که، بسیاری از تصمیمات ناظر بر شرکتهای دولتی از طریق نهادهای بالادستی اتخاذ می شود.

با توجه به نکات فوق، استفاده از تعبیر حیاط خلوت بخصوص برای شرکتهای دولتی نسل اول (شرکتهای اصلی و مادرتخصصی)، صحیح نیست هرچند در نسل های بعدی شرکتهای دولتی، بعضا چنین شرایطی به چشم می خورد. به عنوان مثال، به لحاظ خلا و نقص احکام قانونی و نیز نبود متولی مشخص، سالهاست شاهد شرکت‌های دولتی متعددی هستیم که راکد و غیر فعالند، لیکن همچنان در سرفصل سرمایه گذاری های بلند مدت شرکتهای دولتی مادر تخصصی درج می‌شوند.

با وجود محدودیت زمانی دو ساله پیش بینی شده در قانون تجارت، ختم تصفیه شرکتهای منحله، اغلب زمان بسیار بیشتری طول می‌کشد و این شرکت ها تبدیل به حیاط خلوت برخی مدیران در قالب مدیران تصفیه می‌شود.

۵- آیا تحلیل زیاندهی شرکت‌های دولتی همواره مشابه زیاندهی سایر شرکت‌هاست؟

ارزیابی و تفسیر وضعیت همه شرکتهای دولتی زیانده، صرفا از جنبه مالی درست نبوده بلکه باید به تاثیرگذاری برخی از این شرکت ها در روند توسعه اقتصادی کشور توجه داشت، چرا که این تاثیر باعث ایجاد منافع اقتصادی و در مفهومی کلی‌تر سود اقتصادی (رشد اقتصادی) می شود. به عنوان مثال، انجام فعالیت‌هایی مانند توسعه شبکه برق رسانی و گازرسانی در سطح کشور توسط شرکت های ذیربط (شرکت های زیرمجموعه شرکت توانیر و شرکت ملی گاز ایران) که جزو اهداف حاکمیتی آنها محسوب می شود، با زیاندهی مالی همراه می شود، لیکن منافع اقتصادی آن برای کل کشور واجد اهمیت است. البته بیان این موضوع به منزله چشم پوشی از تلاش مستمر شرکتهای مذکور برای کنترل هزینه ها و تامین منابع درآمدی نخواهد بود.

۶- سود شرکت های دولتی همواره به معنای نقدینگی آنهاست؟

وجود سود در شرکت های دولتی همیشه به معنای وجود نقدینگی نیست زیرا اصولا در حسابداری تعهدی، درآمد و هزینه مفاهیمی تعهدی و نه نقدی هستند و شناسایی آنها لزوماً به معنای ورود/خروج جریان نقدی به/از شرکت نیست. در نتیجه، سود پایان سال شرکت نیز به معنای وجود نقدینگی به همان میزان نخواهد بود. با این وجود، تکالیف قانونی ناظر بر تقسیم سود سهم دولت در شرکت‌های دولتی یعنی ماده ۴ و بند «ج» ماده ۲۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)(مصوب سال ۹۳) مبتنی بر پرداخت یک دوازدهم سود سهم دولت در شرکتهای دولتی به صورت علی الحساب ماهانه، عملاً به معنای تلقی یکسان سود و نقدینگی بر مبنای حسابداری نقدی است.

۷- دیوان محاسبات نظارتی بر فعالیت شرکت‌های دولتی ندارد؟

نظارت دیوان محاسبات محدود به دستگاه های اجرایی نیست و شامل شرکت های دولتی هم می شود. براساس اصل ۵۵ قانون اساسی، دیوان محاسبات کشور بر کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات دولتی، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند، رسیدگی یا حسابرسی می کند که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد.

به عنوان مثال، شرکت‌های دولتی در بودجه عمومی، اعتبار طرح تملک دارایی سرمایه ای، کمک زیان و یا یارانه می گیرند. ماده ۶۹ قانون محاسبات عمومی می گوید شرکت های دولتی باید زیانشان را ابتدا از منابع داخلی خود (از محل استهلاکات و ذخایر) تامین کنند و اگر آنها کافی نبود، برای تامین باقیمانده از منابع عمومی استفاده کنند و نهایتا مازاد کمک دریافتی از دولت را به خزانه برگردانند.

دیوان محاسبات برای نظارت بر این امر یک هیئت مستقر در شرکت ها دارد تا در حین کار بر این فرآیند نظارت کنند. این نهاد نظارتی قانونا وظیفه و اجازه انجام حسابرسی از شرکت های دولتی هم دارد ولی معمولا به صورت های مالی حسابرسی شده توسط مراجع حسابرسی بسنده می کند. همچنین دیوان محاسبات حتی می‌تواند موجودی حساب ها، اموال و دارایی های شرکت های دولتی را رسیدگی کند.

۸- آیا نظارتی بر صورت های مالی شرکت های دولتی وجود دارد؟

بررسی عملکرد شرکت های دولتی در مجامع عمومی آنها و نهادهای نظارتی براساس گزارش حسابرس مستقل و بازرس درباره صورت های مالی این شرکتهاست، گزارشی که به ضمیمه صورت های مالی، به مجمع عمومی آنها ارائه می شود و در این مجامع مورد بررسی قرار می گیرد. به صورت کلی، گزارش هایی که توسط حسابرس به مجمع عمومی شرکتهای دولتی داده می شود، به ترتیب یکی از چهار حالت مقبول، مشروط، مردود و نهایتا عدم امکان اظهار نظر را دارد.

مواردی که براساس استانداردها تشخیص داده می شود صورت های مالی به درستی وضعیت مالی شرکت را نشان می دهد، حسابرس اظهارنظر مقبول (مطلوب) می کند. اظهارنظر مشروط که با استفاده از عبارت «با توجه به/با در نظر گرفتن» یا «موارد را استثنا می کند» صورت می گیرد، بدین معناست که اینها مواردی است که آثار تعیین کننده بر صورت های مالی ندارد ولی آنقدر اهمیت دارد که نتواند اظهارنظر را به مقبول نزدیک کند.

وقتی آثار مواردی که حسابرس از آنها ایراد می گیرد بر صورت های مالی آن چنان بااهمیت و فراگیر باشد که حسابرس تصور کند نمی توان به آنها اتکا کرد و باعث گمراهی صاحبان سهام می‌شود، اعلام عدم توانایی حسابرسی یا همان مردود می‌کند. همچنین در مواردی که اثبات کامل بودن مدارک حسابداری برای حسابرس امکان پذیر نیست مثلا اسناد ناقص است. در اینجا حسابرس اعلام می‌کند بخاطر فقدان مدارک حسابداری امکان اظهارنظر ندارد.

۹- صورت مالی شرکت های دولتی، اطلاعات زیادی از عملکرد این شرکت‌ها ارائه نمی‌دهد؟

صورت های مالی شرکتهای دولتی مشابه صورت های مالی سایر شرکتها، تصویر دقیقی از فعالیتها در این شرکتها ارائه می دهد و ابزار مناسبی برای قضاوت درباره عملکرد آنهاست. به صورت کلی، شرکت های دولتی، سه صورت مالی شامل ترازنامه، صورت سود و زیان و صورت گردش وجوه نقد که به آنها صورت‌های مالی اساسی گفته می شود، تهیه می‌کنند.

ضمنا شرکت های مادرتخصصی علاوه بر این سه صورت مالی، باید یک ترازنامه تلفیقی شامل شرکت های زیرمجموعه هم به مجمع عمومی خود برای تصویب بدهند.

مهمترین بخش صورت مالی شرکت های دولتی صورت سود و زیان است که شامل میزان درآمد (مانند فروش کالا و خدمات) و هزینه (مانند بهای تمام شده کالای فروش رفته، هزینه‌های اداری، توزیع و فروش و مالیات) شرکت بوده و نهایتا گزارشی جامع از عملکرد شرکت و سود بدست آورده در طی یک دوره مالی را به مخاطب می دهد. اجزای ترازنامه که به صورت مخفف «سبد» نامیده می شوند و اطلاعات مرتبط به منافع و تعهدات اقتصادی را به مخاطب می دهند، عبارتند از: سرمایه (حقوق صاحبان سهام نقدی و غیر نقدی)، بدهی ‌(جاری و ثابت) و دارایی (جاری و غیر جاری). از آنجایی که دارایی در سمت راست و بدهی و سرمایه در سمت چپ این صورت مالی قرار دارند و باید بین این دو سمت توازن وجود داشته باشد، این صورت مالی را ترازنامه می نامند. صورت جریان وجوه نقد هم اطلاعاتی درباره منابع و مصارف وجوه نقد ناشی از فعالیت های عملیاتی، سرمایه گذاری و تامین مالی را به مخاطب ارایه می دهد.

۱۰- قانون و مقرراتی بر معاملات شرکت های دولتی حاکم نیست؟

این تصور درست نیست زیرا شرکت های دولتی مشابه سایر دستگاه های اجرایی برای تمامی خریدهای خود چه از منابع بودجه عمومی باشد و چه از منابع داخلی شرکت، از قانون برگزاری مناقصات تبعیت می کنند. البته در بخش فروش اوضاع متفاوت است. اگر شرکت دولتی نسبت به فروش اموال طرح های تملک دارایی های سرمایه ای (طرح های عمرانی) اقدام کند، آیین نامه معاملات دولتی بر این معاملات حاکم است ولی اگر نسبت به فروش سایر اموال خود اقدام کند، آیین نامه های داخلی همان شرکت بر معاملات مذکور حاکم است.