ضرورت وضع قانون حمایت از میراث‌طبیعی

قانون راجع به حفظ آثار ملی- ۱۳۰۹ ، نخستین قانونی است که مشخصا و به طور جامع، به موضوع حفاظت از میراث‌فرهنگی ایران توسط دولت به نفع کلیه آحاد جامعه و نسل‌های آینده پرداخت. این قانون، میراث‌فرهنگی یا آثار ملی را آثار و ابنیه و اشیای منقول معرفی کرد. به این ترتیب شناخت قانون‌گذار وقت از مصادیق میراث فرهنگی، محدود به میراث فرهنگی مادی یا آثار منقول و نامنقول بود. با این وجود حوزه میراث فرهنگی در طول زمان و با گذر از دهه‌های متمادی، در عرصه بین‌المللی گسترش یافت و مفاهیم جدیدتری به این حوزه افزوده شد.[۱] از جمله این مفاهیم، میراث طبیعی است که با تصویب کنوانسیون ۱۹۷۲ یونسکو در سطح بین المللی، به حوزه قوانین داخلی کشورها از جمله ایران هم راه یافت.

با این وجود اگرچه کنوانسیون ۱۹۷۲ یونسکو (ماده ۲) میراث طبیعی را همچون میراث فرهنگی در زمره میراث متعلق به بشریت به رسمیت شناخته است اما میراث طبیعی از یک نظر با میراث فرهنگی تفاوت عمده دارد زیرا اگرچه عنوان میراث را داراست اما بر خلاف میراث فرهنگی ، انسان کوچکترین نقش و تاثیری در پیدایش آن ندارد بلکه میراث طبیعی کاملا محصول طبیعت است. با این وجود میراث طبیعی از برخی جهات به میراث فرهنگی شبیه است. مهم تر از همه این که میراث طبیعی نیز از زمان گذشته به حال رسیده و لذا به عموم مردم و نسل های امروز و آینده تعلق دارد و طبیعی است که باید به نفع نسل های آینده حفاظت و نگهداری شود. متقابلا نسل حاضر نیز مسئولیت حفاظت و انتقال این ثروت طبیعی به نسل های اینده را دارند. این موضوع به عدالت زیستی و عدالت میان نسلی مربوط است.

به این ین ترتیب میراث طبیعی نیز بخشی از محیط زیست بوده و از این نظر با توسعه پایدار مرتبط است و می‌توان از ظرفیت‌های آن در این زمینه بهره گرفت. [۲] البته اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سال‌ها پیش از تهیه گزارش برانتلند (Brundtland Report - سال ۱۹۸۷) به موضوع توسعه پایدار با توجه به مفهوم عدالت زیستی و مسئولیت نسل‌های حاضر در حفظ محیط‌زیست اشاره صریح کرده است.[۳]

قوانین و مقررات موجود؛ تعهدات ایران نسبت به میراث طبیعی

با تصویب کنوانسیون ۱۹۷۲ یونسکو، قانون‌گذار ایران نیز همگام با حرکت جهانی، حفظ میراث طبیعی ایران به نفع نسل‌های حال و آینده را مورد توجه جدی قرار داده و گام‌های موثری در این زمینه اتخاذ کرد، گام نخست، تصویب قانون الحاق ایران به کنوانسیون ۱۹۷۲ یونسکو است که زمینه ثبت مصادیق میراث طبیعی ایران در فهرست جهانی یونسکو را فراهم ساخت و همزمان با ثبت جهانی، فرهنگ سازی و بستر لازم برای حفاظت از میراث طبیعی به واسطه وضع قانون، در داخل کشور پدیدار شد.

اصل پنجاهم قانون اساسی نیز به ضرورت حفاظت از محیط زیست به عنوان یک وظیفه عمومی به طور غیر مستقیم به این موضوع پرداخته است. ناگفته پیداست که میراث طبیعی بخش مهمی از محیط زیست است لذا اصل مورد نظر شامل این حوزه است. گام دیگر، تایید مجدد الحاق ایران به کنوانسیون با تبصره ماده ۲ قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب ۱۳۸۲ است.[۴]

اقدام قانون‌گذاری دیگر، تصویب آیین‌نامه موضوع تبصره ۲ قانون تشکیل است. در آیین‌نامه مذکور میراث‌های طبیعی در چهار دسته مشخص شده‌اند.[۵] وظایف مربوط به دو دسته الف و ب که تجانس بیشتری با موضوع میراث‌فرهنگی دارند به عهده سازمان(وزارت) میراث‌فرهنگی قرار گرفته و دو مورد ج و د–کمافی السابق- به سازمان حفاظت محیط زیست قرار گرفته است که این امر می‌تواند نوعی تشتت در نحوه حفاظت از میراث طبیعی ایران به شمار آید.

به نظر می‌رسد هدف عمده آیین‌نامه، تعیین تکلیف ثبت آثار طبیعی است. با این وجود در ماده ۳ وظایف مربوط به «شناسایی‌، پژوهش‌، ثبت‌، تعیین حریم و ضوابط‌ حفاظتی و بهره‌برداری میراث های موضوع بندهای «الف‌» و «ب‌» ماده۲ این آیین‌نامه» به عهده سازمان (وزارت) میراث‌فرهنگی و گردشگری گذارده شده است. بدین ترتیب قاعدتا نباید خلائی راجع به وظایف مربوط به حفاظت میراث طبیعی - آن هم صرفا دو مورد از چهار دسته مذکور در آیین نامه-وجود داشته باشد اما روشن است که پیش‌بینی وظایف مهمی چون شناسایی‌، پژوهش‌، ثبت‌، تعیین حریم و ضوابط‌ حفاظتی و بهره‌برداری میراث صرفا در آیین نامه اجرایی، قدرت قانون را ندارد، لذا شایسته است نحوه حفاظت از میراث طبیعی ایران در قانون و نه آیین‌نامه مشخص شود.

اما مهم تر از این، عدم ضمانت اجرایی حمایت از میراث طبیعی است. به طوری که فصل نهم قانون مجازات اسلامی در زمینه جرائم حوزه میراث طبیعی ساکت است و بنابراین در حال حاضر هیچ قانونی برای جرم انگاری تخریب آثار طبیعی ثبت شده ایران و یا تجاوز به حریم این آثار وجود ندارد.

به این ترتیب هرچند وزارت میراث فرهنگی با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست، کمابیش اثار طبیعی را در فهرست های داخلی ثبت می‌کند و دو اثر طبیعی بی‌نظیر ایران در فهرست جهانی یونسکو ثبت شده است[۶] اما ضمانت اجرای کیفری برای حفاظت از این آثار وجود ندارد و بخصوص این که شاکی خصوصی این آثار هنوز مشخص نیست.

لازم به ذکر است که چند ماده از قانون مجازات اسلامی –تعزیرات مربوط به حفاظت از محیط زیست است. از جمله ماده ۶۸۸ که اقدام علیه تهدید بهداشت عمومی از طریق الوده کردن اب اشامیدنی و غیره را جرم انگاری نموده است. با این وجود این مواد اگرچه به موضوع میراث طبیعی مربوط است اما کافی نیست.

لذا به دلیل عدم وجود قانون ناظر بر نحوه حفاظت میراث طبیعی ثبت شده و جلوگیری از تخریب آن ها و نیز بهره برداری این آثار در راستای توسعه پایدار کشور با خلاء جدی روبروست.

خلاهای موجود؛ ضرورت قانون گذاری

حوزه میراث‌فرهنگی ابعاد گوناگونی دارد و بالتبع شیوه‌های حفاظت هر یک با دیگری متفاوت است. به عنوان مثال، در حوزه میراث‌فرهنگی به کلیه عملیاتی اطلاق می شود که برای حفظ یک اثر در برابر عوامل تخریب لازم است. در این نوع حفاظت، عملیات مداخله گرایانه ای نظیر مرمت و تعمیر ضرورت دارد. همچنین برای حفاظت از یک اثر مادی ثبت شده غیرمنقول، به دلیل دارا بودن کالبد فیزیکی، علاوه بر حفاظت خود اثر و یا عرصه، لازم است حریم و ضوابط حفاظتی آن را نیز مقرر نمود. اما حفاظت از عرصه و حریم برای یک اثر ناملموس ثبت شده که فاقد کالبد مادی است در عمل غیر ممکن و بی معناست. لذا برای حفظ آثار ناملموس، لازم است از حقوق دارندگان یعنی جوامع سنتی و محلی و افراد ذیحق و همچنین از بسترهای طبیعی تداوم و پویایی این مصادیق حمایت شود. این موضوع در مورد میراث طبیعی نیز صدق می کند.

بر خلاف حفاظت میراث فرهنگی که نیازمند عملیات مداخله‌گرایانه است، حفاظت از محیط‌زیست و بالتبع، میراث طبیعی مستلزم عدم هرگونه مداخله است. دلیل آن است که طبیعت خود قادر به پالایش، اصلاح وضعیت خود است و تنها چیزی که برای حفظ آن لازم است، ایجاد شرایطی است که طبیعت در آن بتواند به حیات خود ادامه دهد. فلسفه ایجاد پارک های ملی و یا مناطق حفاظت شده همین امر است. در واقع بخش‌هایی از طبیعت تحت عنوان مناطق حفاظت شده به حال خود رها می‌شود تا گونه های جانوری و گیاهی و عناصر طبیعی مانند آب و خاک بتوانند بدون مزاحمت فعالیت‌های انسانی و وجود آلاینده ها به حیات خود ادامه دهند.

بر خلاف میراث‌فرهنگی انسان‌ساز، میراث طبیعی کاملا محصول طبیعت است و قاعدتا نابودی آن نیز تابع شرایط طبیعی است. با این وجود، دخالت انسان و عوامل تخریب انسانی نیز قطعا در نابودی آثار و ذخایر طبیعی تاثیر دارد و بلکه مهمترین عوامل تخریب و نابودی آثار طبیعی است.

بنابراین برای حفاظت از آثار طبیعی در برابر تهدید و تخریب، لازم است ابتدا عوامل طبیعی و انسانی تخریب و نابودی را شناسایی و سپس شیوه های پیشگیری و برخورد با آنها را اتخاذ کرد.از آنجایی که آلودگی، عنصر اساسی تخریب محیط زیست است که به واسطه فعالیت‌های انسانی ایجاد شده و طبیعت را تهدید می‌کند، لذا شناسایی و مقابله و جلوگیری از عوامل آلوده‌ساز نیز یکی دیگر از شیوه های حفاظت محیط زیست و میراث طبیعی ثبت شده است.

طبق تعریف ماده ۲ کنوانسیون ۱۹۷۲ میراث طبیعی شامل طیف گسترده ای از مظاهر بی‌بدیل طبیعی است. و بر اساس این تعریف اثار طبیعی ایران تعیین شده اند. این آثار شامل انواع درختان و گونه های نادر گل و گیاه، چشمه‌سارها، رودخانه‌ها، آبشارها، کوه‌ها، غارها، جنگل‌ها، اراضی، بیابان‌ها، سراب‌ها، تالاب‌ها، دریاچه‌ها می‌باشند. لذا با توجه به گوناگونی این آثار طبیعی، عوامل تخریب هر یک متفاوت بوده و بالتبع، شرایط پیشگیری از تخریب و حفاظتی هر یک با دیگری تفاوت دارد.

چه باید کرد؟

با عنایت به خلاء موجود در زمینه حفاظت حقوقی و حمایت کیفری میراث طبیعی ایران، به نظر می‌رسد تدوین و تصویب قانون حفظ میراث طبیعی ایران یک ضرورت قانون گذاری ایران است، لذا برای رفع خلاء موجود یکی از دو پیشنهاد زیر قابل انجام است:

تدوین لایحه یا طرح قانون حفاظت از میراث طبیعی ایران جهت طرح و تصویب در مجلس شورای اسلامی

قانون مورد نظر می‌تواند حاوی کلیات مربوط به ثبت میراث طبیعی در فهرست های داخلی و بین‌المللی، وظایف دستگاه‌های اجرایی ذیربط از جمله وزارت میراث‌فرهنگی و سازمان حفاظت محیط زیست و پیش‌بینی جرم و یا تخلف نابودی، تخریب و ایراد آسیب و خسارت به مصادیق میراث طبیعی ثبت شده و نیز در حال ثبت و سایر موارد مذکور که پیشتر در بخش خلاها در این نوشتار اشاره شد، باشد.

ویژگی این قانون آن است که مستقیما و مستقل از سایر قوانین میراث فرهنگی ایران، به موضوع حفظ میراث طبیعی- که علاوه بر میراث فرهنگی، به محیط زیست و توسعه پایدار نیز ارتباط مستقیم دارد- می پردازد و بدین ترتیب، اهمیت این حوزه از میراث متعلق به ایران را فرهنگ سازی می کند.

تدوین لایحه یا طرح اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی با رویکرد جرم‌انگاری نابودی، تخریب و ایراد آسیب و خسارت به مصادیق میراث طبیعی ثبت شده و یا در حال ثبت و نیز جرم انگاری تجاوز به حریم آثار طبیعی

این پیشنهاد دارای این مزیت است که به فصل نهم قانون مجازات اسلامی از حیث فراگیر بودن آن، انسجام بیشتری می‌بخشد و همه موضوعات مربوط به حوزه میراث فرهنگی را تحت پوشش یک قانون مستقل کیفری قرار می دهد. ضمن آن که اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی با هدف افزودن سایر حوزه های میراث فرهنگی از جمله میراث طبیعی، یکی از ضرورت های قانون گذاری حوزه میراث فرهنگی است.

بدیهی است حتی در صورتی که پیشنهاد اول یعنی تصویب قانون مستقل میراث طبیعی توسط مجلس شورای اسلامی انجام شود، لازم است مواد مربوط به جرم انگاری نابودی، تخریب و ایراد آسیب و خسارت به مصادیق میراث طبیعی ثبت شده و یا در حال ثبت و نیز جرم انگاری تجاوز به حریم آثار طبیعی آن قانون، در فرایند اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی بعنوان مواد مکرر به این فصل اضافه شود.

[۱] از جمله مفاهیمی که با تصویب کنوانسیون های مصوب یونسکو بتدریج به حوزه میراث فرهنگی اضافه شدند، عبارتند از میراث متعلق به بشریت، منظر فرهنگی، میراث فرهنگی ناملموس، میراث فرهنگی زیر آب، تنوع فرهنگی، بیان های فرهنگی و غیره

[۲] طبق گزارش برانتلند-۱۹۸۷ توسعه پایدار آن شکلی از توسعه است که «نیازهای حال را برآورده سازد بدون اینکه توانایی نسل‌های آینده را در رفع نیازهای خود، مورد سازش قرار دهد» بنا براین تعریف مفهوم توسعه پایدار ارتباط تنگاتنگی با حفاظت از محیط‌زیست دارد و مطابق آن، توسعه اقتصادی نسل‌های حاضر زمانی مورد تأیید است که همگام با ظرفیت‌های محیط‌زیست و حفظ منابع طبیعی و تنوع‌زیستی برای نسل‌های آینده باشد.

[۳] اصل پنجاهم: در جمهوری اسلامی‌، حفاظت محیط زیست که نسل ‌امروز و نسل های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته ‌باشند، وظیفه عمومی تلقی می‌گردد. از این رو فعالیت های اقتصادی وغیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن‌ ملازمه پیدا کند، ممنوع است‌.

[۴] «سازمان (وزارت) میراث فرهنگی و گردشگری مکلف است به‌منظور هماهنگی درچگونگی امکان بهره‌گیری از میراثهای طبیعی کشور و اجرای تعهدات مطروحه درکنوانسیون حفاظت میراث فرهنگی و طبیعی جهان نسبت به تدوین آئین‌نامه‌ای با پیشنهاد مشترک سازمان (وزارت) میراث فرهنگی و گردشگری و سازمان حفاظت محیط زیست اقدام کند.»

[۵] « الف ـ مناظر طبیعی و عوارض بدیع جغرافیایی غیر حفاظت شده ب ـ بقایای دیرین شناختی انسانی و محوطه‌های حاصل از تعامل فیزیکی و فرهنگی انسان و طبیعت‌ ج ـ مناطق مذکور در بند «الف‌» ماده (۳) قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست از قبیل آثار طبیعی ملی وسایر مناطق تحت حفاظت‌ د ـ آثار و بقایای دیرین شناختی جانوری و گیاهی‌.»

[۶] با نگاهی به فهرست آثار ثبت شده ایران در فهرست جهانی یونسکو می توان بوضوح دریافت که وزارت میراث فرهنگی اولویت بیشتری برای پیشنهاد ثبت جهانی آثار فرهنگی نسبت به آثار طبیعی قائل بوده است. به طوری که از مجموع ۲۶ مورد آثار ثبت شده ایران در فهرست میراث جهانی یونسکو تنها دو مورد میراث طبیعی (کویر لوت و جنگل های هیرکانی) است و مابقی میراث فرهنگی و یا منظر فرهنگی هستند. این امر در مورد فهرست موقت ایران نزد میراث جهانی یونسکو که حاوی آثار پیشنهاد شده ایران برای ثبت جهانی است نیز قابل مشاهده است. بدین ترتیب روشن است که در مورد ثبت آثار طبیعی نیز به دلیل عدم وجود قانون ناظر بر میراث طبیعی خلاء وجود دارد.