لزوم پیرایش نهادی ساختارهای حکمرانی جمهوری اسلامی ایران

عوامل تعیین کننده معماری کلان حکمرانی جوامع
سنت‌های سیاسی جوامع مختلف و بویژه میزان ثبات یا تنش و مناقشات سیاسی از جمله اصلی‌ترین عوامل تعیین کننده معماری کلان حکمرانی جوامع متفاوت هستند. در ایران هم چارچوب حقوقی قانون اساسی نوعی از ساختار حکمرانی چندسطحی و هرمی را تبیین می‌کند که بواسطه وجود سطوح متفاوت، در عمل از انعطاف و تنوع قابل توجهی برخوردار است. به گونه‌ای که می‌توان در چارچوب قانون اساسی فعلی و متاثر از تحولات سیاسی-اجتماعی کشور، معماری‌های متفاوتی از نظام حکمرانی ملی را طراحی و پیاده نمود.

مناقشه و تعارض سیاسی

از منظر نگارنده، بیشتر سال‌های پس از جنگ در طول سه دهه گذشته کشور را می‌توان با فراز و فرودهایی در چارچوب دوران «مناقشه و تعارض سیاسی» دسته‌بندی و تحلیل نمود.
از منظر نگارنده، بیشتر سال‌های پس از جنگ در طول سه دهه گذشته کشور را می‌توان با فراز و فرودهایی در چارچوب دوران «مناقشه و تعارض سیاسی» دسته‌بندی و تحلیل نمود در پس سال‌های ابتدایی دولت سازندگی و متاثر از برجستگی سنتی جایگاه سیاسی مرحوم هاشمی رفسنجانی در آن زمان، سال‌های پایانی دولت سازندگی آشکارا با نوعی اختلاف نظر راهبردی در نحوه اداره کشور همراه بود.
مناقشات پیرامون سیاست تعدیل اقتصادی، ناآرامی‌های خیابانی، ظهور حزب کارگزاران، انتخابات مجلس پنجم و در نهایت نقش غیرقابل انکار دولت سازندگی در زمینه‌سازی انتخابات دوم خرداد ۱۳۷۶، نشانه‌هایی از تفاوت نظر راهبردی در شیوه کشورداری در عالی‌ترین سطوح نظام بودند که به بدنه اجتماعی انقلابی منتقل می شد.
سطح تعارض سیاسی در دولت اصلاحات به اوج خود رسید. ناآرامی‌های کوی دانشگاه در سال ۱۳۷۸، تشکیل مجلس ششم و ماجراهای تابعه مانند نامه معروف ۱۲۷ نفره و تحصن نمایندگان و لوایح دوقلوی دولت از جمله اندک نمونه‌هایی از مناقشات سیاسی سال‌های پرتنش دولت اصلاحات بودند.
دولت‌های نهم و دهم هم باوجود کورسوی امید سال‌های آغازین برای نوعی از وفاق سیاسی، بسرعت به تنش خیابانی سال ۱۳۸۸ و تبعات سیاسی-اجتماعی آن در سال‌های دولت دهم در دمیدن مدام در واگرایی سیاسی دولت با سایر ارکان حکمرانی کشور از جمله مجلس و مجمع تشخیص ختم شد که از آن دوران اتفاقاتی مانند ماجرای خانه‌نشینی ۱۱ روزه رییس دولت در تاریخ سیاسی کشور ماندگار شده است.
باوجود همراهی سیاسی دولت و مجلس در دولت‌های تدبیر و امید، اختلاف نظرهای فزاینده بویژه در باب رویکرد سیاست خارجی دولت علاوه بر تنش‌های اجتماعی و امنیتی، منجر به بروزاتی حقوقی چون وتوی لوایح پالرمو و FATF در مجمع تشخیص مصلحت و نهایتا تصویب قانون راهبردی هسته‌ای برخلاف نظر صریح دولت در مجلس یازدهم شد. ‌به فهرست مناقشات سیاسی این دولت که به سطح افکارعمومی کشور هم سرایت کرد، می‌توان قطبی‌شدگی سیاسی موضوع سیاست‌های مدیریت اینترنت و فضای مجازی کشور را هم افزود.

از منظر نهادی اما تنش‌های مداوم سیاسی در سطوح راهبردی نظام، نوعی از «حکمرانی کنترل سیاسی» را در کشور به دنبال داشته است که در قالب «تورم، تعارض و پیچیدگی نهادی» ظهور و بروز پیدا کرده است. به گونه‌ای که نظام توزیع افراطی قدرت، مانع تفوق و تمام کنندگی یک نهاد بعنوان مرکز انحصاری مسولیت و درمقابل دایما در حال بازتولید نهادهای موازی بود.

از منظر حکمرانی اما معماری حکمرانی کنترل سیاسی به خنثی شدگی و خلع ید دستگاه تصمیم‌گیری کشور و تورم نهادهای متداخل و متعارض منجر شده است که در عمل فاقد «قابلیت نهادی اقتدار تصمیم گیری راهبردی»، عبور از بحران‌های بدترکیب فرابخشی و اجرای سیاست‌های تحولی شده است برآیند این تعادل پیچیده شونده نهادی، نوعی از کنترل سیاسی بود که مانع قطبیدگی سیاسی جامعه و تضمین کننده سطحی از پایداری و ثبات سیاسی و اجتماعی بود. از منظر حکمرانی اما معماری حکمرانی کنترل سیاسی به خنثی شدگی و خلع ید دستگاه تصمیم‌گیری کشور و تورم نهادهای متداخل و متعارض منجر شده است که در عمل فاقد «قابلیت نهادی اقتدار تصمیم گیری راهبردی»، عبور از بحران‌های بدترکیب فرابخشی و اجرای سیاست‌های تحولی شده است.

در لایه فرادولتی و سیاست‌گذاری کلان، اعتباربخشی به نهادهای به ارث رسیده از دوران ابتدای انقلاب، مانند شورای‌عالی انقلاب فرهنگی، توسعه اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام، تشکیل شورایعالی فضای مجازی، و نهایتا تثبیت نهاد موقت و مبسوط الید شورایعالی سران سه قوه، مجموعا این لایه از نظام حکمرانی را به سمت بالاترین سطح پیچیدگی نهادی، تعارض دایمی با دولت و مجلس و شورای نگهبان و نوعی «تعلیق و بی سیاستی» در عمل سوق داده است.
در لایه قانونگ‌ذاری، اطلاق اعتبار قانونی به مصوبات این نهادها به صورت نانوشته نوعی نظام حقوقی «هفت مجلسی» را تثبیت کرده است که ورود دبیرخانه‌های این شوراها به ساحت تنظیم‌گری، به پدیده «اغتشاش و رقابت تنظیم گری» دامن زده است. در لایه اجرایی هم باوجود محوریت بلامنازع نهادهای دولتی، توسعه نهادهای حاکمیتی (موسوم به انتصابی)، ورود نیروهای مسلح به عرصه غیرنظامی اجرا، تکثیر انفجاری شرکت‌های شبه دولتی (موسوم به خصولتی) و رقابت پنهان تمامی آنها با بخش خصوصی حقیقی، سازگاری و مدیریت‌پذیری ماشین اجرایی کشور را مخدوش کرده است.

وفاق سیاسی
در پس دهه‌ها تنش سیاسی، ظهور دولت سیزدهم در زمینه سیاسی مجلس یازدهم، نوید بخش دورانی از «وفاق سیاسی» در لایه‌های راهبردی نظام داشت. نگارنده در یادداشت[۱] «ثبات و وفاق سیاسی و پنجره فرصت تحقق حکمرانی چند سطحی» در بهمن ماه ۱۴۰۰، آرزومندانه به ارزشمندی این فرصت برای اصلاحات بنیادین در معماری کلان حکمرانی کشور و تحقق ایده سیاستی «حکمرانی چندسطحی» اشاره کردم.
از منظر سیاسی هم تحقق تاکیدات مکرر عالیترین سطوح نظام مبنی بر ضرورت «تحول» در ابعاد مختلف اداره کشور، الزامات نهادی و حکمرانی ویژه ای را می طلبد. از منظر بین‌المللی و منطقه‌ای هم، کشورهای پیشرو در شتاب توسعه نظیر چین و حتی کشورهای عربی منطقه با جاه طلبی‌های توسعه ای اخیرشان، اشتراکات معناداری در آرایش سیاسی و ترتیبات حکمرانی متناسب برای تحقق رویکردهای پرشتاب تحولی نشان می‌دهند. ضمن آنکه دورنمای رقابت منطقه ای، تحول پرشتاب و توسعه انفجاری را نه یک انتخاب، بلکه یک الزام حیاتی برای کشور ترسیم می‌کند.

در مقابل اما آرایش نهادی «حکمرانی کنترل سیاسی» حتی در دوران پساتنش و وفاق سیاسی، همچنان کشور را در مقام عمل دچار «فلج سیاستی»[۲] و گرفتار پدیده «انباشت تعلل»[۳] نموده است. نگارنده در دو یادداشت قبلی این پدیده‌ها را به تفصیل بیان و بسته سیاستی خروج از وضعیت قفل شدگی نهادی را در حد وسع شرح داده است.
هرچند معماری نهادی «حکمرانی تحول» می‌تواند دارای وجوه ایجابی قابل توجهی نظیر نظام اجماع‌سازی بر راهبرد کلان تحول، ساختار سیاسی پیشران تحول و انتصاب مدیران تام الاختیار ویژه هم باشد، آنچه در این نوشتار مطمح بیان و تاکید است ناظر به لزوم توجه ویژه به اصل «پیرایش نهادی» است. در واقع شیفت پارادایمی از حکمرانی کنترل سیاسی به حکمرانی تحول بدون عبور از مانع سترگ «پیچیدگی و تورم نهادی» عملا امکانپذیر نیست.
زدودن تعارضات و تداخلات نهادی، حذف بیرحمانه نهادهای موازی، تعیین مراکز مسولیت انحصاری، تجمیع اختیارات و اقتدارات حقوقی متناسب، تجهیز به بسته ابزارهای سیاستی ضروری،و تحدید و تدقیق حیطه نظارتی نهادهای ناظر انحصاری از جمله پیش زمینه های ضروری تحقق «نظام تصمیم گیری» سریع، قاطع، تمام کننده و ریسک پذیر در حکمرانی تحول هستند.

معنای عملی این کلان توصیه سیاستی ممکن است در مصادیقی مانند ادغام شوراهای عالی فراقوه‌ای کشور در یک ساختار مشترک، تعیین دقیق نسبت آنها با دولت و مجلس، انحصار قانون‌گذاری در مجلس شورای اسلامی، تجمیع اختیار سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری بخشی در وزارتخانه‌های دولتی، عبور از حیاط خلوت‌های خصولتی و جایابی آنها در یکی از بخش‌های عمومی و یا خصوصی، انحصار نظارت از طریق ادغام و تحدید دستگاه‌های متعدد و متکثر ناظر و انحلال و یا ادغام دستگاه‌های بخش عمومی غیردولتی تبلور پیدا کند. ناگفته پیداست که تحقق کلان راهبرد «پیرایش نهادی نظام حکمرانی» تا چه میزان با مقاومت‌های سازمانی، بخشی، صنفی و سیاسی همراه خواهد بود.

منابع:

[۱] این مقاله در سوم بهمن ماه ۱۴۰۰ در روزنامه فرهیختگان منتشر شده است.

[۲] مقاله «چالش قفل شدگی و فلج سیاستی در حکمرانی جمهوری اسلامی ایران» در تاریخ ۲۵ تیرماه ۱۴۰۲ در وبسایت خبرآنلاین منتشر شده است.

[۳] مقاله «دولت سیزدهم و سنت انباشت تعلل: «تعویق» عملیاتی درعین «تعمیق» راهبردی بحران‌های کشور» در تاریخ ۱۸ شهریورماه ۱۴۰۲ در روزنامه فرهیختگان منتشر شده است.