«شرق» بنا دارد در وجوه مختلف این مهم را پیگیری کند؛ نخستینِ آن پوشش نشست توانمندسازی حاکمیت و جامعه است که مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه پژوهشکده مطالعات توسعه جهاد دانشگاهی برگزار کرده است. در این نشست دکتر علیرضا علوی‌تبار، پژوهشگر علوم سیاسی و استاد دانشگاه، دکتر علیرضا سمیعی‌اصفهانی، پژوهشگر علوم سیاسی و عضو هیئت‌علمی دانشگاه یاسوج و دکتر احمد میدری، اقتصاددان، به بررسی نظریه دولت ضعیف، جامعه قوی جوئل میگدال پرداختند و سخنرانی کردند.
در ادامه گزارش این نشست را می خوانید:
علیرضا سمیعی اصفهانی: ورود اندیشه‌های مدرن سیاسی به جامعه قاجار استراتژی‌های بقا را تضعیف کرد
علیرضا سمیعی‌اصفهانی در ابتدای این نشست به معرفی نظریه میگدال و تحلیل ایران عصر قاجار براساس این نظریه پرداخت و گفت: «با بهره‌گیری از چارچوب مفهومی میگدال می‌توان ادعا کرد که ورود اندیشه‌های مدرن سیاسی از مغرب زمین به جامعه عصر قاجار، استراتژی‌های بقا و الگوهای کهنه کنترل اجتماعی را تضعیف کرد و نظم سیاسی و تعادل سنتی جامعه را بر هم زد. ثمره این تحولات شکل‌گیری انقلاب مشروطه بود که شکافی اساسی بر پیکره ساختارهای سیاسی، اجتماعی و فرهنگی جامعه وارد آورد و دولت ضعیف قاجار به تعبیر جامعه‌شناختی با معضل انطباق کارکردی روبه‌رو شد.
با این حال، استراتژی‌های بقای متعارض که از سوی بازیگران مختلف انقلاب مشروطه ارائه شد، نتوانست نقطه تلاقی و اجماعی بیابد؛ به‌طوری‌که تداوم کشمکش‌ها و عدم هم‌پذیری سیاسی گروه‌های مختلف از یک‌سو و ازهم‌پاشیدگی کنترل اجتماعی، خطر مداخله بیگانگان و ازدست‌رفتن تمامیت ارضی کشور از سوی دیگر نهایت منجر به این شد که انقلابیون بقا و امنیت را بر تحول پیشرفته ترجیح دهند». سمیعی‌اصفهانی در بازشناسی مؤلفه‌های نظریه میگدال گفت: «نخستین مفهوم دولت است.
میگدال متأثر از مدل آرمانی دولت ماکس وبر، معتقد است که دولت سازمانی متشکل از کارگزاران متعدد تحت رهبری و هدایت نخبگان دولتی است که از توانایی و اقتدار لازم برای وضع و اجرای قواعد الزام‌آور برای همه مردم و همچنین پارامترهایی برای به قاعده‌کردن و تحت کنترل درآوردن سایر سازمان‌های اجتماعی در سرزمینی مشخص برخوردار بوده و در صورت لزوم بتواند از زور مشروع استفاده کند». از نظر او دولت‌های قوی دولت‌هایی هستند که به میزان زیادی از توانایی‌های لازم برای نفوذ، تنظیم روابط اجتماعی، استخراج منابع و توزیع یا اختصاص منابع برای تحول اجتماعی از طریق طراحی، سیاست‌گذاری و اجرای برنامه‌ها برخوردارند و دولت‌های ضعیف آنهایی هستند که تمایل یا توانایی انجام تحول اجتماعی را ندارند.
به اعتقاد میگدال، ناکارآمدی مدیران دولتی که با موانع نفوذناپذیری برای اعمال سلطه دولت مواجه می‌شوند، ناشی از ماهیت جامعه‌ای است که رودرروی آنها قرار دارد؛ به عبارت دیگر ناشی از مقاومتی است که از سوی بخش‌های سنتی جامعه مانند رؤسای سازمان‌ها، زمین‌داران، کارفرمایان، رؤسای قبایل و... از طریق سازمان‌های اجتماعی‌شان اعمال می‌شود.
به گفته میگدال، دولت‌های جهان سوم حضور نافذ و چشمگیری در جوامع خودشان دارند، اما بسیاری از آنها در کسب حمایت مردمی برای سیاست‌هایشان ناموفق عمل کرده‌اند. آنها به این دلیل ضعیف هستند که پاره‌های پراکنده جامعه همچنان قوی مانده‌اند و توانسته‌اند در سطوح مختلف (به‌خصوص ملی) با اقدامات دولت مخالفت کنند؛ برای مثال جمال عبدالناصر که با اصلاحات ارضی تحولی در جامعه مصر ایجاد کرد. به اعتقاد میگدال، اگرچه ناصر با موفقیت چشمگیری توانست از راه اصلاحات ارضی طبقه قدرتمند زمین‌داران بزرگ را از میان بردارد و گرچه توانست به‌گونه‌ای مؤثر در جامعه تحول ایجاد کند، اما قادر نبود نفوذ دهقانان محلی ثروتمند و متوسط و قدرتمندان محلی را که نمایندگانی سیاسی آنها بودند، از بین ببرد.
او ادامه داد: «مؤلفه دیگر نظریه میگدال جامعه قدرتمند (شبکه‌ای) است. در کشورهایی که دولت‌ها با موانع عظیمی برای اعمال سلطه خودشان روبه‌رو می‌شوند محیط اجتماعی به‌گونه‌ای است که بسیاری از ساختارها بر سر چگونگی سازماندهی و اداره حیات اجتماعی با یکدیگر در حال منازعه هستند. جوامع مختلف جهان سوم مانند شبکه پیچیده عنکبوت انعطاف‌پذیرند. می‌توان گوشه‌ای از این شبکه را قطع کرد، درحالی‌که قسمت‌های باقی‌مانده شبکه به‌طور معجزه‌آسایی در میان بخش‌های دیگر می‌پیچد، درست همان‌طور که می‌توان رشته‌های مرکزی را قطع کرد، درحالی‌که شبکه به حیات خود ادامه می‌دهد.
مؤلفه سوم نظریه میگدال مفهوم «کنترل اجتماعی» است. توان سازمان دولت در محیط منازعه تا حد زیادی به اعمال کنترل اجتماعی از سوی آن بستگی دارد. اعتبار بیشتر -یعنی اطاعت، مشارکت و مشروعیت- سطوح بالاتری از کنترل اجتماعی را به‌منظور نیل به اهداف دولت در اختیار نخبگان سیاسی قرار می‌دهد. کنترل اجتماعی ارزش و اعتباری است که سازمان‌های مختلف اجتماعی در محیط منازعه بر سر کسب هرچه بیشتر آن به مبارزه می‌پردازند.
مؤلفه چهارم، عبارت است از استراتژی‌های بقا یا «الگوی عقیده و عمل». استراتژی‌های بقا شامل نظام معانی، پیکربندی نمادین (اسطوره‌های ایدئولوژی، اعتقادات و...) و همچنین پاداش‌ها و مجازات‌هایی است که از سوی سازمان‌های مختلف اجتماعی برای اعمال کنترل و تعیین قواعد رفتار مردم ارائه می‌شود. استراتژی‌های بقا مبنایی برای بقای شخصی، راهی به سمت تحرک اجتماعی عمودی با پیشرفت فردی و همچنین پیونددهنده هویت فردی با هویت گروهی و عمل جمعی است. به تعبیر میگدال دولت در رقابت با سازمان‌های قدرتمند اجتماعی برای نظم‌بخشیدن به امور و هدایت رفتار افراد جامعه، باید بتواند استراتژی‌های بقای کارآمدتر و جذاب‌تری (شامل نمادها، پاداش‌ها، مجازات‌ها و ...) ارائه کند.
به اعتقاد میگدال تبعات و تأثیرات یک جامعه پراکنده و نامنسجم بر رفتار سیاسی دولت چیزی جز اتخاذ سیاست بقا، سازش و مصالحه نخبگان سیاسی و شکل‌گیری رویکرد اقتدارگرایانه دولت درباره نیروهای اجتماعی نخواهد بود. از نظر میگدال، ساختار جامعه شبکه‌ای، با پراکندگی کنترل اجتماعی توانایی دولت برای بسیج سیاسی مردم و منابع را به‌شدت تحلیل می‌برد و حمایت ناچیز نیروهای اجتماعی دولت را با معضل ایجاد نهادهای قدرتمند برای کسب حمایت مردمی روبه‌رو می‌کند که درعین‌حال مخاطره‌آمیز خواهد بود. تأسیس چنین نهادهای دولتی‌ای می‌تواند به شکل‌گیری سازمان‌های فرعی قدرتمندی با انحصار توانایی بسیج در درون دولت منجر شود که مقامات اداری و حزبی از طریق آن می‌توانند بر کانال‌های حمایت دولت (برآمده از بسیج سیاسی) تأثیر بگذارند.
این رهبران ارشد دولتی مجبورند برای بسیج سیاسی و امنیت در برابر مخاطرات ناشی از بی‌ثباتی سیاسی و همچنین بقای خود دست به ایجاد نهادهای کارآمد مانند حزب و دستگاه‌های امنیتی بزنند که نتیجه آن شکل‌گیری مراکز قدرت بالقوه‌ای است که از کنترل آنها خارج است. ساختار جامعه شبکه‌ای زمینه‌ساز الگوهای بسیاری است؛ ازجمله تغییر و اصلاح اولویت‌های دولت (سیاست بقا به جای تحول اجتماعی)، شکل و شیوه سیاست‌های دولت (جابه‌جایی‌های سریع و گسترده مقامات، حقه‌ها و...)، ساختار سازمانی دولت، وجود نهادهای زائد و ناکارآمد)، مشکلات در اجرای سیاست‌ها، حیف‌ومیل منابع مالی، اعمال نفوذ بر مجریان سیاست‌ها و نهایتا تصرف حوزه‌هایی از اقتدار دولت.
روی‌هم‌رفته آنچه می‌توان از استدلالات میگدال دریافت، آن است که جامعه شبکه‌ای بر منش، ماهیت و عملکرد دولت تأثیر می‌گذارد و دولت نیز به نوبه خود خصایل مستقر و پایدار چنین جامعه‌ای را بازتولید می‌کند. درواقع با یک چرخه انحطاط روبه‌رو هستیم. جامعه شبکه‌ای در برابر سیاست‌ها و اقدامات دولت برای تحول اجتماعی مقاومت می‌کند؛ دولت نیز در واکنش برای حفظ موجودیت خود به سیاست‌های بقا پناه می‌برد».
علوی‌تبار: ظرفیت ما برای خط‌مشی‌گذاری عمومی پایین است
علیرضا علوی‌تبار هم در این نشست اظهار کرد: «رویکرد میگدال ساختاری-تاریخی است، نه خط‌مشی‌گذارانه. مباحثی که در توسعه و توسعه‌نیافتگی مطرح می‌شود، با سه معیار مختلف قابل ارزیابی است: ۱- استحکام نظری: به این معنا که چارچوب نظری و مفهومی که این نظریات بر آنها بنا شده است، تا چه حد معتبر و قابل دفاع است و به رفع نیاز کمک می‌کند. ۲- اعتبار تجربی: چون به‌هرحال در فضای چارچوب علوم اجتماعی و علم به معنای علوم تجربی کار می‌کنید. ۳- میزان اثربخشی سیاست‌ها و خط‌مشی‌های ناشی از این نگاه که برای خروج از بن‌بست توسعه‌نیافتگی توصیه می‌شود.
به نظر من مرحله گزینش چارچوب نظری بسیار اهمیت دارد؛ زیرا تمام مراحل کارمان تحت تأثیر چارچوبی است که انتخاب می‌کنیم؛ به‌همین‌دلیل نیز آقای سمیعی چارچوب مشخصی را انتخاب کرده‌اند و سعی کرده‌اند در آن چارچوب گفت‌وگو کنند. به نظرم برای نگاه‌کردن به مسئله توسعه و توسعه‌نیافتگی و موفقیت‌داشتن و موفقیت‌نداشتن‌هایمان می‌توانیم دو سطح یا دو زاویه نگاه را از یکدیگر تفکیک کنیم. این دو با یکدیگر تضادی ندارند؛ اما به دو خط‌مشی و پیشنهاد متفاوت منجر می‌شود. هنگامی که نگاه شما ساختاری و تاریخی است، هدفتان نیز این است که تنگناها و مسائلی را که مقابل ایران به‌عنوان واحد حکومت مبتنی بر ملت در جهان امروز قرار دارد، شناسایی کنید.
به شما درک خوبی از چرایی و چگونگی وضعیت امروزمان می‌دهد. به نظرم مدلی که آقای سمیعی انتخاب کرده‌اند، قدرت تبیینی بالایی دارد و به‌خوبی کمک می‌کند که بفهمیم چرا و چگونه در این وضعیت قرار گرفته‌ایم؛ اما نگاه دیگری داریم که نسبتا خاص‌تر و جزئی‌تر است و از زاویه خط‌مشی‌گذاری عمومی به مسئله نگاه می‌کند. شما می‌گویید ما مجموعه‌ای داریم که کارش خط‌مشی‌گذاری عمومی است، بخشی از این خط‌مشی‌ها، خط‌مشی توسعه‌ای است که نتیجه و غایت آن تسهیل فرایند توسعه در یک کشور است. در اینجا شما بر سیستمی که خط‌مشی‌گذاری می‌کند، تمرکز می‌کنید.
خط‌مشی‌های توسعه‌ای محصول و برون‌داد این سیستم است». او تصریح کرد: «هانری فایول معتقد است در طراحی سازمان‌های بزرگ ۱۴ قاعده باید رعایت شود تا عملکرد آنها اثربخش شود؛ مانند تناسب بین اختیار و مسئولیت، تمرکز در تصمیم‌گیری. اصول سازماندهی یک سازمان بزرگ در طراحی سیستم خط‌مشی‌گذاری ایران رعایت نشده است که برخی از آنها نیز به‌عمد بوده است. به‌همین‌دلیل نه خوب خط‌مشی تعیین می‌کند، نه خوب خط‌مشی را اجرا می‌کند و نه خوب ارزشیابی خط‌مشی می‌کند. ایراد دیگر پایین‌بودن ظرفیت ملی ما برای خط‌مشی‌گذاری است.
ظرفیت ما برای خط‌مشی‌گذاری عمومی پایین است. به همین دلیل است که خط‌مشی‌گذاری‌های ما، نه خوب طراحی می‌شود و نه خوب اجرا می‌شود، نه خوب ارزشیابی می‌شود. فکر می‌کنم با تمرکز روی این مورد، بحث‌های جناب سمیعی را ممکن است کمتر کاربردی بیابیم.اما در سطح دیگر ممکن است با دیدگاه ایشان همسوتر باشید».
میدری: هم باید نگران قدرت جامعه مدنی بود و هم قدرت حکومت
احمد میدری هم در جایگاه ناقد به تشریح ظرفیت‌ها و تنگناهای نظریه میگدال گفت: «دستیابی به توسعه و آزادی نیازمند حداقلی از قدرت حکومت است. نظریه میگدال از چند جهت برای ما ایرانیان جالب توجه است. مسئله میگدال فرایندهایی است که به ضعف حکومت منجر می‌شود. مجموعه‌ای از چه عواملی موجب می‌شود یک حکومت تضعیف شود؟ برای روشنفکران، پژوهشگران و فعالان سیاسی از دوره قاجار تاکنون مسئله اصلی پاسخ‌گوکردن حکومت بوده است. ما بیش از آنکه نگران ضعف حکومت باشیم، دلواپس دموکراتیزه‌کردن قدرت بوده‌ایم.
به طور تلویحی نیز بر این باوریم با دموکراسی هم حکومت پاسخ‌گو و هم حکومت توانمند متولد می‌شود. اما در ادبیات توسعه اقتصادی نشان داده شده است این دو مقوله مستقل از یکدیگر هستند. یعنی حکومت قوی و توانمند حتما محصول دموکراسی نیست و دموکراسی نه تنها لزوما به حکومت توانمند نمی‌انجامد، بلکه می‌تواند به ضعف حکومت و حتی گسترش خشونت و آشوب بینجامد. بین این دو تفاوت بسیاری وجود دارد. مطالعات پیتر او انز، فوکویاما، لفت ویچ و به‌تازگی عجم اوغلو، رابینسون، نورث و همکارانش به تفصیل نشان داده‌اند دستیابی به توسعه و آزادی نیازمند حداقلی از قدرت حکومت است.
به‌رسمیت‌شناختن این مسئله در جامعه ایران بسیار مهم است. قدرت حکومت مانند قدرت ماشین است؛ آرمان‌هایی مانند مردم‌سالاری، برابری و اسلامی‌بودن در صورتی محقق می‌شوند که حکومت بتواند کارکردهای اصلی خودش را محقق کند. ماشین ضعیف شما را به هیچ مقصدی نمی‌رساند. نمی‌توان بر سر آرمان‌ها بحث کرد و به فکر قدرت حکومت نبود.
در حوزه اقتصادی اقتصاددانان این‌قدر درباره بزرگ‌بودن دولت سخن گفته‌اند که تصور کردیم با کوچک‌سازی دولت می‌توانیم به دولت توانمند دست بیابیم و پژوهشگران حوزه سیاست این‌قدر درباره توانمندسازی جامعه مدنی و لزوم قدرت نهادهای مدنی سخن گفته‌اند که این باور شکل یافت که جدا از ویژگی‌ها و توانمندی حکومت قدرت جامعه مدنی گره‌گشای مشکلات مختلف از توسعه گرفته تا آزادی است. هم باید نگران قدرت جامعه مدنی بود و هم قدرت حکومت و اگر میان این دو یکی را مختار به انتخاب بودیم به نظر من قدرت حکومت مقدم بر قدرت جامعه مدنی است.
چون این جلسه درباره نظریه میگدال است، بر این موضوع از دریچه این نظریه‌پرداز متمرکز می‌شویم. هم نظریه میگدال باید درست فهم شود و هم سایر نظریه‌پردازان برجسته‌ای که در این زمینه بحث کرده‌اند، باید مورد توجه قرار گیرند. میگدال با بررسی مطالعات میدانی در مورد اصلاحات ارضی در چند کشور نشان داد که چگونه قدرت نظام اجرائی نتیجه اصلاحات ارضی را رقم می‌زند و تفاوت در نتیجه اصلاحات ارضی به ویژگی فرادستان و جامعه برمی‌گردد. در واقع از نظر او ویژگی‌های اجتماعی، کیفیت حکومت و کیفیت سیاست‌ها را تعیین خواهد کرد.
در جامعه‌ای که نیروهای اجتماعی و سیاسی آن متشتت و در عین حال قدرتمند هستند، قدرت حکومت را قبضه می‌کنند. هر گروه اجتماعی به اندازه‌ای قدرت دارد که ترمز حرکت را بکشد و هر گونه تغییر را سلب کند. او نشان داد در کشورهایی که جامعه به‌ویژه فرادستان پراکنده و در عین حال، صاحب قدرت هستند، دولتمردان به‌جای تحول و بهبود وضعیت جامعه به سمت سیاست بقا، روزمرگی یا همان توزیع امتیازات حرکت می‌کند. حکومت مانند یک سازمان می‌تواند تحول‌خواه یا اسیر وضعیت موجود باشد. با چند مثال می‌توان تفاوت سیاست بقا با راهبرد تحول از نظر میگدال را مشخص کرد.
زمانی که یک دولت به استخدام‌های بی‌رویه دست می‌زند و بوروکراسی خود را چاق می‌کند، مناصب اداری را میان حامیان خود تقسیم می‌کند، قوانین و مقررات را برای کسب آرا تغییر می‌دهد، محیط زیست را قربانی منافع کوتاه‌مدت مردم می‌کند، همه اقداماتی است که برای حفظ قدرت صورت می‌گیرد. بحث بر سر این نیست که این اقدام دولتمردان غیراخلاقی است چراکه بدون شک غیراخلاقی است، بلکه باید دید چرا و چه زمان دولتمردان به سمت سیاست بقا می‌روند و ما به عنوان کنشگران اجتماعی از چه اقداماتی باید خودداری کنیم یا چه اقداماتی را دستور کار خود قرار دهیم که دولتمردان را به سمت سیاست بقا سوق ندهیم.
از مجموعه شرایطی که منجر می‌شود دولتمردان به سمت سیاست بقا حرکت کنند و خود و جامعه را به سمت پرتگاه ببرند، به یک قاعده کلی اشاره می‌کنم: هر گاه مطالبات اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی از سوی نیروهای بیرون از دولت بتواند نیروهای مردمی را بسیج و دولت آن را یک تهدید محسوب کند، سیاست بقا را انتخاب خواهد کرد».
او درباره سیاست بقا گفت: «حکومت محصول ائتلافی از نیروهای صاحب قدرت است، اگر همه نیروهای صاحب قدرت در این ائتلاف حضور داشته باشند، حکومت در معرض تهدید قرار ندارد اما اگر نیروی صاحب قدرتی به هر علت بیرون از ائتلاف باشد به میزانی که قدرت بسیج داشته باشد، قدرت حاکم را تهدید خواهد کرد. دولت یا دولتمردان برای حفظ خود به اقداماتی دست می‌زنند که پایگاه اجتماعی خود را افزایش و پایگاه رقیب را کاهش دهند. سیاست بقا مجموعه‌ای از این اقدامات است. اگر دولت از این تهدید در امان باشد، احتمال دارد به سمت راهبرد تحول حرکت کند.
هیچ تضمینی وجود ندارد که دولت بدون تهدید نیروهای تحول‌خواه به سمت راهبرد تحول حرکت کند اما به احتمال زیاد، هرگاه مورد تهدید قرار گرفت، باید منتظر بود که سیاست بقا به عنوان راهبرد غالب دولتمردان قرار گیرد. در این حالت، جامعه و حکومت هر دو ضعیف می‌شوند. از این دریچه می‌توان اقدامات نیروهای اجتماعی در ایران از مشروطه تاکنون را ارزیابی کرد. چه زمانی نیروهای تحول‌خواه مطالبات خود را به شکلی مطرح کردند که حکومت (درست یا غلط) آن را تهدید محسوب کرد و حکومت به سوی سیاست بقا رفت و با اتخاذ سیاست بقا هم خود و هم جامعه مدنی را تضعیف کرد».
نظر شما